基于城乡公共服务一体化的行政体制改革

姚　莉

摘 要:要实现城乡公共服务一体化,就必须对我国的行政管理体制进行改革。这是因为城市政府与农村政府在行政层级、职责分工、财政负担、机构体系和管理制度上存在的差异,成为实现一体化的主要体制性障碍。同时我国行政区划、农村税费、公共服务机构和户籍制度等改革的现状是建立以城市政府为主的城乡统一的公共服务体制的现实基础和依据。改革的主要建议包括明确城市政府与农村政府的职责,公共财政从重视城市发展转变为城乡协调发展,统一城乡公共服务机构等。

关键词:城乡一体化;公共服务;行政体制;改革

中图分类号:D630 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0028-03

城乡公共服务一体化是城乡经济社会发展一体化的重要内容,它是指政府能够按照公平的标准统一提供城市与农村的义务教育、社会保障、科教文卫、环境保护等基本公共服务,最终使城市居民与农村农民均等化地享有这些服务。要实现城乡公共服务一体化,就必须对我国的行政管理体制进行改革。

一、国内已有研究评述

我国关于城乡公共服务一体化的研究主要集中在宏观和中观两个层面。宏观层面的研究,主要是将城乡公共服务一体化直接纳入到宏观的城乡一体化或城乡统筹的研究体系中,将公共服务的城乡一体化与工业一体化、城乡建设一体化等并行研究。如罗雅丽、李同生认为城乡一体化的内容包括城乡生产要素市场、产业发展、城乡空间、城乡基础设施建设、环境资源开发保护、教育及社会保障的一体化,并研究了制度因素在实现上述一体化中的制约与创新(2005)[1];郭建军则从中央和北京、浙江等地方城乡统筹发展的公共政策出发,深入剖析了目前在国家投入、居民消费等经济方面和社会保障体系、就业政策等政治方面以及教育投入、农村基础建设等文化方面存在的城乡差异,并提出建立以县级为基础的城乡一体化行政管理体系(2007)[2]。中观层面主要是就社会保障、基础教育、医疗卫生、环境保护等某一领域的城乡公共服务一体化进行研究。在上述研究中涉及到政府管理体制的内容则较为零散,多集中于一体化进程中基层政府的角色,如乔艳洁利用智猪博弈的模型分析了乡镇政府在城乡公共服务一体化过程中扮演的角色,并提出乡镇合作是实现一体化的可选路径(2007)[3]。此外,在研究方法上,由于城乡公共服务一体化在我国是新生事物,在理论上处于探索阶段,在实践上处于试点阶段,所以个案研究和实证研究成为主要采用的研究方法,并形成了具有特色的“模式”研究。可见,我国城乡公共服务一体化研究还处于起步阶段,尚未形成初步的理论体系,对行政管理体制在一体化过程中作用和改革的研究也存在不足。因此,本文从层级划分、职责分工等行政体制的具体内容入手,分析它们在城乡公共服务供给中所起到的作用,探讨为实现一体化,建立以城市政府为主的公共服务供给体制的现实基础和主要内容。

二、改革的体制性障碍

城乡公共服务行政体制的差异是制约它们实现一体化的主要因素,具体表现在五个方面:

1.政府层级决定的权力大小不同。我国一般地方政府的层级分为省、市、县、乡四级,城市政府在各个级别上都存在,包括直辖市政府、副省级城市政府、地级市政府、地级市管理县和县级市政府、县级市政府和区政府,这些政府内部都存在着共同管理城市和农村公共事务的状况,但应用不同的区划级别标准,一般而言,管理城市事务政府的行政级别要高于管理农村的,如我国普遍存在的市管县管理体制,即使是在城市行政区域内也被划分为城区、郊区和开发区,应用不同的管理政策。在此行政区划基础上形成了城乡公共服务的不同行政权力体制,即城市政府与农村政府在权力上存在着领导与被领导的关系,大部分公共服务的供给偏向了城市,农村处于弱势。

2.职责分工的行政性分割和体制性差异。我国行政管理体制在具体的职责划分上实行的是属地管理和归口管理的体制,即强调职责分工的上下对口和一一对应,这不仅导致了上下级职责不清,而且由于上级政府对下级政府具有公共服务配置的决定权力,处于较低层级的农村政府承担了大部分的公共服务职责,同时这些职责还被进行了行政性分割,本应统一供给的公共服务,被城乡分别提供,城乡各自为政、互不干涉,形成了职责分工的体制性差别,如目前大多城市遇到的外来务工人员子女的义务教育问题就是一个典型的例证。

3.财权事权配置的错位。我国实行的分税制财政管理体制基本划分了中央与地方政府(主要是省级政府)之间的财政职权,省及省以下各级政府比照这种方式,形成了地方政府之间包括市与县、乡镇财政职权的基本配置。但它仅划分了财政收入,没有明确界定支出,因此,该体制运作的结果就是财权上移而事权被下放,财权事权不匹配,公共服务的财政投入偏向市级政府所在的城市,县和乡镇管理的农村存在较大的缺口,而事权又被下放至县乡,农村比城市具有更大的财政负担。

4.服务机构的全方位差异。机构设置是以它所承担的职责为依据的,我国城乡公共服务职责的行政性分割,使得承担同一职责的机构也被一分为二,即在同一级政府内部,分别设有城市和农村两个公共服务组织系统。而且农村的公共服务机构与城市的相比,组织化水平低,不健全,专职人员数量有限且不稳定,特别是在一些农村集体经济没有得到维系、乡镇企业没有得到发展的地方,它们的农村公共服务机构,包括医疗卫生、义务教育、文化和广播事业等等基本消亡,大部分变成了个人付费项目。[4]

5.二元制度导致的权利隔离。我国城乡分割的二元制度是由以户籍制度为基础的城乡分治政策造成的。我国的户籍制度“除了对国民身份作了不公正的等级界定,某种程度上甚至成为有关职业、地域和身份性歧视的制度性基础”,是“以户口登记和管理为基础而建立起来的一套社会管理制度,包括常规人口登记和上报制度......以及与户口相关的就业、教育、保障和迁徙等方面的社会经济管理制度”。[5]我国户籍制度除了管理人口外,还划分了乡村人和城市人,并因而享受不同的公共服务权利。

三、改革的现实基础与依据

上述体制性障碍的实质是,城市与农村政府公共服务供给的职责权限不一致。因此,有必要进行合理的改革,建立以城市政府为主的公共服务体制,逐步改变政府间这种权责倒置的状况,实现城乡公共服务一体化。这样改革的现实基础和主要依据是:

1.城市化进程的加速和以城市行政区为主的行政区划改革需要城市发挥主要作用。首先,从现阶段看,随着城市化进程的加速,我国主要进行了以城市行政区划变更为主的改革,主要包括撤县设(县级)市和县、市升格或地区改(地级),地级市和县级市在县市总数中增加较快,据统计从1986 到2006年的20年,我国城市总数由353个,增加到656个。其中,地级市由166增加到283个,县级市由184增加到369个,增加了1倍。[6]其次,从中长期看,我国将按照统筹城乡发展的要求,坚持大中城市和小城镇协调发展的方针,适当调整行政区划,仅按人口规模划分大中小城市和小城镇。这样改革的结果是,地方政府的四级管理体制将有可能变成省——市、县——乡(镇)三级或省——市、县两级(乡镇为上级政府的派出机构)。城市与农村之间领导与被领导的权力关系将变成同级同治。因此,无论从现阶段还是从中长期来看,城市的快速发展及地位变化,使其在经济社会统筹发展过程中更加被重视,城市政府也应在公共服务城乡一体化过程中起到应有的作用。

2.公共服务的属性决定了其职责应该由较高级别的政府承担。公共服务的供给职责在各级政府间的划分应与它的受益范围有关,拉本德拉·贾指出:“决定应由哪一级政府提供公共产品的一个重要因素是这种公共品给未在其辖区地界内居住的居民能够带来多大的利益。该利益越高。由更高级别的政府统一提供该公共品的主张就越有说服力。”[7]因此,公共服务应打破体制上的行政性分割,由高级别政府承担。从现实改革来看,主要的公共服务职责也有上移的趋势,高层级的政府特别是城市政府承担了更多的公共服务职责。如杭州从2006年春季开始,就在全国率先实行城乡义务教育免杂费,并在2007年将范围扩大至市区农村学校义务教育阶段的学生,将免费对象涵盖了义务教育阶段所有学生,包括外来务工创业人员的子女。但由于各级政府间职责划分不清的状况基本没有改变,大部分职责仍由农村政府承担,仍以义务教育为例,除学杂费外,政府在义务教育方面的支出还包括教师的基本工资、公务费、设备购置费、新建校舍和危房改造等,这些职责也应该上移或在各级政府间进行重新划分以符合公共服务的基本属性。

3. 农村税费改革和公共服务机构改革的困境,也要求城市政府建立统一的公共服务投入机制和管理机构。一方面,我国推行的农村税费改革减轻了农民的负担,却造成了农村财政收入减少,财政缺口增大,财政赤字和债务有增无减,从而进一步弱化了农村政府的公共服务职能,有的乡镇政府无法提供最基本的公共产品,农村义务教育、乡村公路建设等事业受到严重影响。另一方面,我国农村公共服务机构改革在现阶段主要进行的市场化趋向改革也存在不同程度的问题,没有进行改革的,在当前农村财政普遍困难的大背景下,公共性质大打折扣,已经进行了改革的,存在以财政经费支付的公共服务购买并不足以维持必要的公共服务水平,以及在那些不适合主要由市场机制来提供的公共服务领域容易出现公共服务供给质量下降等问题。农村行政体制改革的现状使其无法根本改变公共服务投入不足的问题,也无法建立起满足服务于农民的公共机构。[4]因此,在城乡公共服务一体化的框架中,城市有必要承担起增加财政投入和统一机构的责任。

4.城乡二元制度改革的重点在于农民市民化,城市是改革的关键。城乡公共服务一体化的前提是实施城乡统一的户籍制度,我国户籍改革的大方向是逐步取消农村户口,执行按照居住地登记户籍的管理,目前已有河北、辽宁等12个省区市相继统一了城乡户口登记制度,取消了农业与非农业户口划分,统称为居民户口。然而,户籍制度改革除了取消公民身份上的不平等外,更重要的是实现附着于户籍管理上的各种基本权利的平等,这就要进一步实现农民市民化,也就是说,农民应享受平等的市民权利,城市不仅要给农民市民化的待遇、福利和社会保障,而且还要将提供给市民的机会和设施安排到农村城镇去,扩大城镇就业的机会,把高质量的教育、文化、医疗设施办到农村城镇,增加农村特别是城镇的公共服务和公共设施的供给。[8]由此农民不进入城市也能享受到各种市民的权利,其生活方式与城市人基本没有差别,城市在这个过程中具有不可替代的作用。

四.改革的主要建议

1.在明确中央与地方职责的基础上合理划分城市与农村政府的公共服务职责。中央与地方的职责划分在遵循分权原则、受益原则、溢出效应原则、事权决定财权原则等基本原则的基础上,还要明确它们在平衡地区和城乡之间公共服务差距上所起的作用,中央应主要以均衡地区间的公共服务差距为主,重点扶持欠发达地区和贫困地区的公共服务支出,地方政府则主要协调城乡之间的公共服务差距。同时,在城市与农村公共职责的划分上,还应正确区分服务与管理的职责。即大中城市或经济较发达的城市主要承担服务职责,经济不发达的市和县乡等主要负责地方具体事务的管理,即城市政府以供给服务为主,农村政府以管理为主,前者负责规划、决策、监督、财政保障,后者负责执行。以义务教育为例,前者主要通过财政手段公平地将教育资源在城乡之间分配,后者则依据相关法规,督促辖区内中小学校严格按法规办事,如办学标准、教师资质认证、学校收费项目等等。

2.建设公共财政体制,财政从重视城市发展转向城乡协调发展,特别加大对农村公共服务投入。首先,城市和农村财政体制都应遵循公共性质和市场经济原则,科学界定投入的范围,减少或退出竞争性领域的投入,增加公共服务领域的投入。其次,以构建城乡一元化的公共财政为目标,重新配置城市与农村的财力资源,改变省级政府把大量财政资金花在省会城市,市级政府把钱花在市政府所在地,县级政府重点投入所在城镇的状况,均衡城乡之间公共服务的财政投入。可以考虑建立城乡公共投入的最低保障标准和均等化标准,按照这两个标准保障公共服务在城乡投入的基本均衡。再次,完善政府间的转移支付制度,逐步减少各级政府的专项转移支付,扩大政府对农村一般性转移支付的规模和数量,加大对农村公共服务的投入。

3.通过组织流程再造,统一城乡公共服务机构。从根本上,可考虑将国家部门中的各类组织机构根据其应有职能合理区分为公共服务的政治决策与立法机构、公共行政管理机构与公共服务生产运营机构,并按照管办分开的原则创建专业的公共服务委员会,主要专注于对公共服务的专业宏观管理,由公立服务机构如学校、医院等承担起提供具体社会公共服务的任务与责任。[9]在现阶段,由于我国公共服务机构的市场化水平还不高,非营利性组织还没有发展起来,政府仍是公共服务的主要提供者和管理者,可以考虑将处于较低层级的城乡公共服务管理机构根据地理位置整合划一,按照城市负责提供农村负责管理的职责划分原则,整合后的公共服务管理机构也以管理为主。如上海浦东区为实现城乡教育一体化,成立了新的机构教育署,它以陆家嘴为中心,向外辐射成四大条块,同一教育署涵盖了中、小、幼和中职等不同学段的近百所学校,且城乡同处,以促进城乡教育共同发展。[10]

4.通过制度供给与创新,在户籍改革基础上统一城乡义务教育、卫生医疗、社会保障等基本公共服务。户籍制度改革主要是取消其公共服务区分功能,恢复和加强它的人口管理功能,在此基础上分阶段分层次地进行每一项制度改革,优先解决突出的、基本的问题。以社会保障制度为例,目前的重点是建立和完善农村社会保障体系,中长期可考虑将基本养老保险中的社会统筹部分与医疗保险中的大病统筹部分作为城乡衔接的主要项目,先行实现城乡一体化。[11]从改革的对象来看,重点考虑从城乡权利衔接以及最缺乏保障的进城务工人员的权利保障开始,建立城乡统一的工伤保险和基本受教育保障,然后建立与工作和地区条件相符合的最低生活保障,再逐步建立自愿性的、投保比例有弹性的医疗保险、失业保险和养老保险。由于这些改革政策性和整体性较强,因此,城市政府应在遵从中央和上级政府的统一规划的前提下进行制度创新。

5.通过行政区划改革和地方分权逐步消除城市政府与农村政府行政级别的不同。短期来看,通过职责上移、事权与财权相匹配的公共财政体制改革,使城市政府在公共服务一体化中承担主要职责。长期来看,为了使各级市县政府具有相同的权力,逐步消除市与市、市与县之间的行政级差,不再将直辖市以外的市分为地级市和县级市,使市与市、市与县之间同级,都划归省级政府统一管理。这样,虽然市县之间的功能和特点不同,但行政级别相同。市、县同级后,地方政府的行政层级就以两级或三级为主,按照管理学的一般原理,管理层级减少管理幅度应该增大。因此,可考虑减少县级行政单位,扩大县级行政区规模,并通过向下分权授予县级政府更多公共事务管理的权力。

参考文献:

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[2]郭建军. 我国城乡统筹发展的现状、问题和政策建议[J].经济研究参考,2007,(1).

[3]乔艳洁.乡镇政府在实现城乡公共服务一体化过程中扮演的角色——从智猪博弈视阈分析[J].辽宁行政学院学报,2007,(6).

[4]林家彬.农村公共服务体系的构成与构建西部农村公共服务体系的主要任务.中国改革论坛[Z].http://www.chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs. asp?boardID=4&ID=109086.

[5]陆益龙.超越户口——解读中国户籍制度[M].中国社会科学出版社2004:1、3、4.

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[10]浦东新区:城乡教育一体化[J].上海教育,2007,(21).

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[责任编辑:王润秋]