中国政府采购市场开放性评价指标体系研究

闫世刚

摘要:中国加入WTO后,政府采购市场的对外开放已成必然趋势。政府市场开放将对我国政府采购体制、经济安全和民族产业带来挑战,而开展政府采购市场开放研究是应对这些挑战的重要举措。政府采购市场开放评价指标体系由开放性、发展程度和重要程度三个指标组成,该体系的构建对建立有效的政府采购市场开放策略,促进政府采购市场的健康发展具有一定的理论和实践意义。

关键词:政府采购市场;开放性;评价;指标体系

中图分类号:F740.2 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2009)10-0081-04

一、前言

WTO《政府采购协定》(Agreement on Government Procurement,简称GPA)作为规范政府采购行为的多边协定,其宗旨就是要求政府采购市场开放,以非歧视待遇原则作为政府采购行为的准则,以实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化。中国加入WTO,仅仅开放了商业消费市场,政府采购市场的开放需要通过加入《政府采购协定》来完成。2007年12月财政部代表中国政府向WTO秘书处递交了加入该协定谈判的初步出价清单,表明中国政府采购市场将加快对外开放步伐。

中国从1996年开始试行政府采购制度,政府采购从试行初期发展至今,在制度建设和市场规模方面得到快速发展,2008年政府采购规模达5 900多亿元。政府采购已从单纯的财政支出管理上升为实现宏观经济和社会目标的公共政策工具。而随着中国政府采购市场的对外开放,国际竞争的引入将对中国政府采购体制、经济安全和民族产业发展带来巨大挑战,开展中国政府采购市场开放性评价指标体系研究,建立科学的评价依据和指标体系,对政府采购市场开放进行客观、综合的评估,为建立有效的政府采购市场开放策略,促进中国政府采购市场的健康发展具有一定的理论和实践意义。

二、政府采购协定分析

《政府采购协定》是WTO法律框架下的一个诸边协议,该协定所规范的是政府为自用或为公共目的而选择购买货物或服务的活动,其所购买的货物或服务不用于商业转售,也不用于供商业销售的生产。其宗旨是通过消除针对外国货物、服务和供应商的歧视,增强透明度,将国际竞争引入传统上属于国内公共财政管理的政府采购领域,实现国际贸易更大程度的自由化和世界贸易的扩大。

GPA分为正文和附录两大部分,正文为协议条款,包括目标、原则、谈判范围、加入谈判的程序、对发展中国家的特殊和差别待遇等,共24条。附录共有4大部分,分别是各缔约方适用于本协议的市场开放清单和各缔约方发布政府采购信息的刊物清单。[1]目前有美国、欧盟等13个成员,共40个国家(地区)签署了该协定。

作为一个诸边协议,《政府采购协定》的特殊性体现在以下几个方面:(1)只有经过谈判确定的政府采购实体进行的采购才承担相应的市场开放的义务;(2)对于中央政府的采购,成员方可以严格按照互惠原则协商确定彼此开放的领域;(3)不实行最惠国待遇原则,相应的对外开放领域只取决于双边谈判,成员方可以有选择地决定对相关成员开放具有比较优势的产业领域;(4)为维护成员方的国家主权,该协定规定了涉及国家安全和公共利益的方面例外;(5)该协定对于发展中国家规定了相应的优惠措施。

三、中国政府采购市场开放面临的挑战

(一)中国政府采购市场发展现状

1996年开始试点的中国政府采购事业,在市场规模方面快速发展,1998年采购总额为31亿元,而2008年政府采购规模达到5 900亿元。[2]政府采购项目主要集中于货物类、工程类和服务类采购,这三大类采购在政府采购中所占的比例依次为67%、23%和10%。目前中国政府采购实施范围已覆盖所有中央部门和省、市、县级政府采购单位,从中央到地方省、市级政府基本上完成了管采分离工作,公开招标采购、集中采购已经成为政府采购的主要方式和组织形式。

政府采购制度在不断推进的改革中初步形成,尤其自2003年《政府采购法》颁布实施以来,政府采购制度改革在法律制度框架建立、管理体制建设、完善预算和资金支付管理、提高政府采购的经济效益和社会效益等方面取得了突出成就。地方各级人民政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构,负责制定政府采购政策,监督管理政府采购活动,各地区、各部门制定的政府采购制度办法达9万多个,这为中国政府采购工作提供了组织保证和制度保证。

(二)中国政府采购市场功能

政府采购是从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为,具有采购主体的特定性、采购资金的公共性、采购对象的广泛性和采购活动的非商业性等特点。[3]政府采购市场是政府借以实施宏观经济调控和实现社会公共目标的重要工具,是市场经济条件下政府有效干预市场和实现其政策取向的重要手段,其功能体现在经济功能和政策功能两个层面。

政府采购市场的经济功能是它作为市场制度安排的一般功能,主要表现在以下三个方面:(1)通过充分竞争最大限度地降低采购成本,得到更优质的产品和服务;(2)对供应商、生产商、金融服务以及物流、配送等整个产业链形成支撑和带动作用,推动相关产业的整合和成长;(3)由于购买性支出所具有的乘数效应,产生放大市场规模、增加政府税收和拉动GDP增长的功能。

政府采购市场的政策功能是指一国政府利用政府采购在市场中所占有的重大份额,调节市场、贯彻社会经济政策的功能。[4]中国政府采购市场的政策功能包括:通过采购数量的扩张或收缩,调节国民经济的运行;通过绿色采购实施环境保护、节能减排政策,建设环境友好型社会;扶持中小企业发展,规定中小企业在政府采购中的市场份额和优惠政策;保护本国企业,增加就业,促进民族企业的发展;通过优先采购企业自主创新产品,激励企业自主创新,推动科技进步,提升企业核心竞争力等方面。

(三)政府采购开放面临的挑战

政府采购市场的开放能够提高政府采购资金的效率,有利于企业参与国际竞争,促进建立规范的公开、公平、公正的公共市场体系,[5]但是也会对中国采购体制、经济安全和民族产业发展等方面带来巨大的挑战。[6](1)政府采购体制面临的挑战。开放条件下政府采购活动的顺利进行,依赖于规范、完善的政府采购法规法律的约束,虽然中国已建立了完整、统一的政府采购法规,但离开放的政府采购市场的要求还有一定的距离,政府采购各个环节的法律基础还不够健全。(2)经济安全面临的挑战。中国政府采购的产品大多属于技术密集型产品,中国企业在这些领域并不占优势,加入GPA可能会使中国制造业在核心技术方面更加依赖国外。(3)对于民族工业发展的挑战。政府采购是中国加入WTO后为中国民族产业提供合法保护的最重要手段,它能够推动和扶植相关民族产业的发展,尤其是弱势产业和关系国计民生的基础产业的发展。在政府采购市场开放形势下,中国国内产业与国外同行业相比还有较大的差距,中国企业的整体竞争力还比较低,缺乏国际竞争经验。一旦中国放开了政府采购市场,中国政府将面临着如何利用这一巨大市场保护和促进民族工业的发展问题。

四、政府采购市场开放性评价指标体系构建

《政府采购协定》规范的是政府采购方式和采购过程,要求政府采购要透明公开公平;对协议的缔约方公开,实际上也就等于向世界公开。因此政府采购市场开放性评价要从市场化、政策、行业、产品、安全等多维度来综合考虑,使国家安全、产业发展等因素在评价标准和评价方式中得以充分体现。

(一)政府采购市场开放评价性指标体系构建原则

政府采购市场开放性评价指标体系的建立,一方面要考虑国内目前政府采购市场的状况,包括法律法规、国内产业发展状况、国外进入政府采购市场程度等方面。另一方面,也要充分考虑WTO关于政府采购方面的规定。政府采购市场开放评价体系构建应遵循以下原则:(1)国家安全原则。维护国家的信息安全、政治安全和经济安全是政府采购市场开放的重要因素,评估政府采购市场开放对国家安全的影响程度,从而为是否开放提供依据。(2)产业竞争力原则。政府采购市场的开放,应遵循促进国内民族产业发展原则,充分考虑中国的国情,产业发展现状以及产业安全,量化分析开放对中国企业的冲击程度,并充分利用WTO的例外原则和GPA给发展中国家的优惠政策,权衡开放的范围和程度。(3)国际借鉴原则。一方面借鉴GPA成员方的开放经验;另一方面,借鉴WTO成员国相关产品、服务以及工程的开放经验,尤其是中国在入世谈判时相关的开放经验。

(二)政府采购市场开放性评价结构体系

政府采购市场开放性评价指标体系是一个相互关联、相互制约的众多因素构成的复杂体系,该体系的建立采用德尔斐法和层次分析法,针对政府采购产品和服务市场的开放,在借鉴国内外相关研究的基础上,结合调研工作,并充分考虑《政府采购协定》和中国产业发展的实践,整个结构体系由政府采购市场开放性、发展程度和重要程度三部分指标组成(见图1):(1)政府采购市场开放性:对政府采购市场的开放程度进行评价,包括政府采购市场化程度、政府采购市场法制化程度和政府采购市场准入程度;(2)发展程度:针对采购市场、规模和技术的发展状况所进行的评价,主要分析产品(或服务)发展程度的强弱程度,包括技术经济和产业符合程度;(3)重要程度:在产业发展和安全性等方面,评价该产品(或服务)对于产业发展的重要性,对于产业发展的重要程度和安全的重要程度。

(三)政府采购市场开放性评价指标体系

政府采购市场开放性评价指标体系由四级指标体系构成,指标体系如表1所示。其中评价指标的权重采用专家评价法来确定,而指标评判等级及其相应评判标准的确定,作为系统评估和度量的基础,采用5个等级来进行评判等级的区分。在进行开放性评价过程中,根据产品(或服务)界定和分类,应用指标体系进行评估计算,分析产品(或服务)政府采购开放性评价值。在评价结果进行分析的基础上来判断该产品(或服务)政府采购的开放性。政府采购市场开放策略的制定则基于政府采购市场开放性评价的基础上,并结合产品(或服务)发展程度和重要程度,合理确定开放的程度和开放的领域。

五、结束语

随着中国加入WTO,中国经济加快了融入全球经济的步伐,中国政府采购市场逐步开放,政府采购活动也日益国际化。政府采购是贸易领域中的特殊区域,各国对于政府采购市场的开放,都持审慎和保留的态度。在中国政府采购市场,由于政府采购制度尚不完善,国内企业参与国际竞争能力不够,全面地对外开放中国政府采购市场,会对中国民族产业的发展带来巨大的外部竞争压力。因此必须制定一套科学合理、切实可行的政府采购市场对外开放策略。

开展政府采购市场开放评价指标体系的研究,为积极应对政府采购市场开放带来的挑战奠定坚实基础。在开放性评价指标体系研究过程中,充分考虑中国经济发展水平与产业的发展状况,通过建立评价指标体系与评价方法模型,为进行政府采购市场开放性评价工作提供有利的支持。通过科学地进行政府采购市场开放性评估,采取合理的开放策略,有效地保护本国的企业发展和经济安全,从而保障中国的政府采购市场能够健康有序地运行。

参考文献:

[1]安心.WTO《政府采购协定》的几个问题[J].中国法学,2001,(2).

[2]颜晓岩,范春荣.2008年中国政府采购规模超5 900亿元同比增27%[N].中国财经报,2009-04-29.

[3]张静中,曹文红.规范中国政府采购市场的对策[J].郑州航空工业管理学院学报,2007,(6).

[4]楼继伟.政府采购[M].北京:经济科学出版社,1998.

[5]郑小玲.开放中国政府采购市场的影响与对策[J].经济纵横,2006,(12).

[6]丁晓钦.论中国政府采购市场的对外开放与保护[J].财贸研究,2002,(6).

责任编辑:学 诗

责任校对:浩 宇

A Study of Evaluating Indicator System of Government Procurement Market Openness in China

Yan Shigang

(College of International Economics, China Foreign Affair University, Beijing 100037, China)

Abstract: Upon China's WTO accession, the openness of government procurement market in China has becoming an inevitable trend.Opening government procurement market will bring out challenges in procurement mechanism, economic safety and industry development. Thus it is necessary to conduct the study of evaluating government procurement market. The indicator system for evaluating government procurement market openness consists of openness indicator, development indicator and importance indicator. The indicator system will be useful to build up effective government procurement market openness strategy and promote the development of government procurement market in both theory and practice implications.

Key words: government procurement market; openness; evaluating; indicator system