民主法治的生动实践和创造

蒋元文

党的十一届三中全会,使全党对社会主义民主和法制建设的认识产生了历史性飞跃,为人民代表大会制度的建设和发展,奠定了良好基础。党的十一届三中全会提出,为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。1979年7月1日,五届全国人大二次会议,通过了关于修正中华人民共和国宪法若干规定的决议和地方组织法。从此,县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会作为一项重要制度被正式确立下来。

30年来,重庆历经计划单列、设立直辖市和新的战略机遇期等三个重要时期,并分别承担了不同时期的国家战略使命。生产力得到前所未有的大解放,经济总量规模迅速扩张,经济结构持续升级,综合经济实力显著增强,实现了由温饱不足到解决温饱、再到基本小康的跨越,基础设施建设和城乡面貌发生了巨大变化。

经济体制改革源于民主法治的发展,同时,经济社会的发展,又推进了民主法治建设。伴随着改革开放的伟大历史进程,重庆的民主法治建设和人大工作取得了新的进步和发展。回顾改革开放以来,重庆市人大工作的历程和实践与创造,对于坚持和完善人民代表大会制度,坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路,推进改革发展,具有很大的现实意义和历史意义。

一、召开党委人大工作会议,加强和改进党对人大工作的领导

根据地方组织法的规定,四川省重庆市第八届人民代表大会第二次会议于1980年3月26日至30日召开,会议首次选举产生市八届人大常委会。地方人大常委会的设立,是人大工作的新课题。如何加强和改进党对人大工作的领导,把党的主张通过法定程序变为国家意志,发挥人大的职能作用,推进改革发展,中央两次发出通知,就发挥地方人大常委会的作用和任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办事提出明确要求。在学习贯彻中央文件中,四川省重庆市人大常委会党组创造性地提议召开党委人大工作会议,运用党在政治上和组织上的优势,统一全市各级党组织和党员对人大性质、地位与作用的认识,推动民主法治建设和人大工作,得到市委采纳。1984年9月10日至12日,重庆召开了首次市委人大工作会议。9月20日,《人民日报》在报纸要目栏里登载了《中共重庆市委教育党员尊重和支持人大及其常委会依法行使职权》的消息,把重庆的声音传向了全国。这次会议,开创了地方党委领导人大工作的有效途径和形式,并传承下来,形成了制度。伴随着改革开放,重庆先后召开了6次市委人大工作会议,其中直辖前4次,直辖后2次。

1998年7月28日至29日,在总结以往党委人大工作会议经验的基础上,市委召开了重庆直辖后首次党委人大工作会议。这次会议是在贯彻落实党的十五大提出依法治国基本方略、努力完成中央交办的“四件大事”的历史任务这一新形势下召开的,会议围绕如何开创地方人大工作新局面的主题,着重解决人大及其常委会在依法治市中的地位和作用问题。这次会议,对于强化人大的职能作用,加强人大的民主决策、地方立法、监督工作和基层民主政治建设,推进依法治市进程,开创人大工作新局面发挥了重要作用。

2002年,党的十六大规划了我国全面建设小康社会的宏伟蓝图。为了贯彻落实党的十六大精神,市委召开了二届二次全委会,部署了重庆全面建设小康社会的奋斗目标,对民主法治建设和人大工作提出了新的更高的要求。同时,在2002~2003年之交,市和区县两级组织基本完成了换届,一批新同志走上领导岗位,他们的人大意识、民主意识和法制意识需要进一步强化。根据新时期人大工作面临的形势和任务,协助市委开好第二次人大工作会议写入了2003年的市人大常委会工作报告。2003年10月8日至9日,市委第二次人大工作会议召开,会期一天半。出席会议的有市委书记、市人大常委会主任、市长、市政协主席、市委副书记、市委常委、市人大常委会副主任、市政府副市长、“两院”系统的主要领导,市人大各专门委员会、常委会各工作部门主要负责人,市委、市级各部门、各人民团体和市内各普通高校主要负责人,各区县(自治县)党委、人大、政府主要负责人。

此次会议规格高、规模大、范围广、效果好。一是解决了干部的认识问题。刚走上主要领导岗位的同志,他们以前对人大了解不多,有的人甚至还存在一些模糊的认识。这次会议的召开,使区县党政领导提高了对人大的重要地位和作用的认识,消除了一些新到人大工作的同志认为到人大是“船到码头车到站”、是退居二线的认识。二是出台了人大干部培养、交流的“五个一批”措施。即选派一批年富力强、熟悉法律的干部到人大机关工作,输送一批有发展前途的年轻后备干部到人大机关锻炼,安排一批人大干部出国出境培训,交流一批法制意识较强的人大干部到党政机关和司法部门工作,提拔一批优秀人大干部到重要领导岗位施展才干。三是设立市人大常委会组成人员专项活动经费。市财政每年拨付300万元,主要用于市人大各专委会和常委会组成人员开展调研、拟订重大议案和立法审议等。此外,还重视和支持人大的办公楼建设,加强人大办公信息化建设等。四是对区县人大干部队伍的稳定和机构编制提出了解决意见。要求区县党委在推荐人大常委会主任、副主任人选时,应有一定比例能够任满两届,确保人大工作的连续性和稳定性。在增加人员编制有困难的情况下,人大常委会主任、副主任和专职组成人员的编制可仍在原工作单位,不占人大机关的编制。

二、探索创新立法工作,保障和促进改革发展

坚持依法按程序办事,同时创新工作的方式方法,增强了工作实效。1987年7月14日,原重庆市第十届人大常委会第二十六次会议通过并于同年9月4日经四川省第六届人大常委会第二十七次会议批准,出台了全国第一个涉及行政诉讼的地方性法规——《重庆市行政诉讼暂行规定》,为国家行政诉讼法的制定积累了宝贵的经验,受到时任全国人大常委会副委员长王汉斌“重庆不简单,敢为天下先”的赞誉。

2008年制定的《重庆市促进开放条例》,以地方综合性立法的形式促进开放,在全国尚属首例。制定该条例,是市委交给市人大常委会的一项重要任务。常委会高度重视,及时纳入重要议事日程,成立起草小组,制订工作方案,并赴市内外深入调研,广泛听取各方意见,克服许多立法技术难题。经两次审议,通过了条例。条例具有鲜明的时代特征和重庆特色,是常委会围绕中心、服务发展的重要成果,对于促进和保障重庆市大开放大发展具有重要的现实意义。

在全国率先作出《关于保障和促进统筹城乡综合配套改革试验工作的决定》和《关于同意设立“重庆农民工日”的决定》。《关于保障和促进统筹城乡综合配套改革试验工作的决定》,既具有较强的战略性和导向性,又具有一定的授权性和操作性,有利于保障改革试验在法治框架内依法有序地推进,保证新制度的建立和实施,推进先行先试。《关于同意设立“重庆农民工日”的决定》,确定每年11月的第一个星期日为“重庆农民工日”。每年的农民工日,将确定一个主题,在全市范围集中开展政策研讨、舆论宣传以及多形式的送温暖活动,对于营造一个尊重农民工、关爱农民工的氛围,促进农民工塑造自尊、自立、自强的精神,构建和谐社会具有重要作用。

制定的《重庆市城乡居民最低生活保障条例》,率先创建了城乡统筹的低保工作机制;《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》,首次以法规形式在省级行政区域内全面禁止生产和使用超标含磷的洗涤用品,并建立以出境水体监测指标为考核依据,考核各级政府及其相关部门的水污染防治工作制度,在探索长江流域环境保护立法上有了新的突破;《重庆市人事争议仲裁条例》,是全国第一个有关人事争议的地方性法规,在解决当事人救济渠道方面也有新的突破;在全国率先出台的《重庆市司法鉴定条例》,填补了司法鉴定方面的立法空白,在全国具有独创性,为国家立法发挥了探路作用;《重庆市国家教育考试条例》,在全国率先依法规范了重庆市的国家教育考试;《重庆市村民委员会选举办法》,在全国同类地方立法中率先将“不先确定候选人”的竞选方式纳入该条例,对于推进基层民主政治建设提供了法制保障。

制定的《重庆市土地房屋权属登记条例》,坚持改革决策和立法决策相结合,实行土地证和房屋所有权证“两证合一”,便民利民;《重庆市实施老年人权益保障法办法》确立的老年人优惠政策,在全国引起广泛反响;《重庆市实施监督法办法》,明确区县人大有权监管市级垂直管理部门,专项工作评议可以按“满意”、“基本满意”、“不满意”三个等级进行满意度测评。

三、加强和改进监督工作,维护最广大人民根本利益

权力不受制约和监督,必然导致滥用和腐败。加强对权力的制约和监督,维护人民群众的根本利益,实现人民当家作主,是社会主义民主政治建设的重要任务。为了切实推进依法行政、公正司法,重庆市人大综合运用听取和审议专项工作报告、执法检查、工作评议、质询等多种形式,加强对“一府两院”的法律监督和工作监督, 围绕中心,支持发展。

1988年,原重庆市十二届人大一次会议期间,近郊区代表团18名代表就市菜地建设费的征、管、用提出质询。这是该市人大历史上第一桩质询案。有6名代表举手发言,对11名政府官员进行质询。市政府领导和市菜地领导小组办公室负责人,对代表们提出的问题进行解释和说明,并代表市政府主动承担责任,诚恳接受代表批评,积极采纳代表建议,提出切实可行的整改措施。从此,关注民生,一把手抓菜篮子工程建设的工作在重庆得到落实。

直辖以来,市人大常委会根据重庆的特殊情况,重点加强生态建设和环境保护、移民搬迁和发展、扶贫开发和农村经济社会发展、少数民族地区经济社会发展、城镇规划和建设、提高人民生活水平和社会保障等工作的监督。每年人代会除听取政府工作等报告外,还专门听取或审议政府的三峡工程(重庆库区)移民工作报告。定期或不定期组织人大代表开展对移民工作的视察,开展对三峡库区的环境保护和生态建设情况的视察。1999年、2002年,在三峡工程移民攻坚决战的关键时刻,对重庆二期移民8个重点区县的移民工作和库底清理以及贯彻三峡工程建设移民条例实施办法情况进行大规模的视察,听取和审议三峡工程二期移民工作任务和全面启动三期移民工作的报告,督促和推进了移民工作和库底清理任务的如期完成。又如,对《关于把重庆市主城区建设成为山水园林城市的决议》的执法检查连续进行了5年。通过人大督促和各方努力,重庆市主城9区已全部实现创建目标,远郊三分之一的区县也建成了园林城区。

1998年5月至1999年8月,在市委领导下,市人大常委会举全市人大之力,组织代表开展了对全市法院系统历时一年零三个月的工作评议。各级人大代表分别对305个基层法庭、33个基层法院、3个中级人民法院和高级人民法院开展了评议。参加评议的各级人大代表达1.65万人次,接受各级人大代表进行社会调查的人数达4.56万人次;发放调查问卷2.84万余份,收到建议、意见2.33万余条;各级人大组织抽查法院案件3250多件,对有问题的540件案件交有关法院进行了复查,其中进入再审的255件;直接参加评议会接受教育的法院干警达5000余人,查处违法违纪办案人员97人,其中追究刑事责任5人。这次评议活动,社会反响大,效果好。当时的市高级人民法院院长在接受评议时说:“心灵受到震撼!”通过评议,促进了全市审判机关和审判人员公正司法、文明执法,全市法院面貌焕然一新。

四、推进民主政治建设,切实保证人民当家作主

人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。从各个层次、各个领域扩大公民有序的政治参与,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,密切同人民群众的联系,是国家繁荣稳定的重要保证。

1999年1月8日至13日,以查尔斯·科斯特洛为团长的美国卡特中心代表团一行11人,首次来华到重庆考察观摩中国乡镇人大的换届选举工作。代表团实地考察了荣昌县昌元镇朱家桥村选举镇人大代表和板桥村选举镇人大代表及村委会委员的情况;观摩了大足县宝顶镇第十四届人民代表大会第一次会议的全过程,随机采访了大足县复隆镇横店村和华龙乡慈航村。1月14日,卡特中心代表团在北京举行中外记者招待会。代表团团长科斯特洛说:“这次在重庆的荣昌、大足两个县的考察中,看到了中国农村基层民主政治建设发生的巨大变化,不管是基层干部还是村民,思想都比较开放,而且能够比较坦率地回答我们提出的问题,态度很真诚。中国的乡镇人大选举是有群众基础的,是符合中国国情的,选举是依法进行的,应予以尊重。”

受全国人大常委会委托,2002年4月16日至19日,重庆市承办亚洲议会和平协会(AAPP)第三届年会,来自39个亚洲国家的议长、副议长、议员出席了在北京开幕、重庆闭幕的亚洲议会和平协会第三届年会,会议诞生了具有历史意义的《亚洲议会和平协会重庆宣言》,对于宣传中国的民主政治建设,提升重庆在全国、全世界的知名度和美誉度,发挥了重要作用。

加强和改进代表工作,发挥代表作用,督促办理代表议案和建议、批评、意见,是倾听群众呼声,深入了解民情,充分反映民意,广泛集中民智,扩大公民有序政治参与的重要途径和形式。从1998年起,市人大常委会每年都要审议“一府两院”办理代表建议情况的报告,并以无记名方式表决。同时,不断创新发挥代表作用的方式和途径,着力推进民主政治建设。

2005年探索建立专业代表小组,建立市人大专门委员会联系相关行业代表的制度。目前,市人大共组建法制、财政经济、内务、司法、农业与农村、城市建设环境保护、移民、教育、科技、文化、卫生、民族宗教侨务等专业代表小组12个。推出建立“人大代表之家”的“八个一”举措(即:为人大代表设立一部专线电话、一个专用电子信箱、编印一本通讯录、绘制一张市级机关区位图、建立一个联系点、确定一名联系人、确定一个代表活动日、建立一个活动基地)。采取第一步确认、第二步初步答复、第三步正式答复的“三步工作法”办理代表建议。2006年,提出代表建议督办的“五个百分之百”要求(即:要百分之百地对代表建议进行交办、百分之百地同代表沟通、百分之百地答复代表、百分之百地收回代表对答复函的回执、做到代表对答复百分之百的满意和理解)。

直辖11年,市人大常委会共督促办理代表议案和建议19539件,解决了一批事关人民群众切身利益的问题。在市一届人大五次会议上,周建中等20名代表提出的关于主城区大桥收费问题的建议,推进了主城区“六桥一隧”机动车通行费年票制改革。九龙坡区的市人大代表连续多年提出“桃花溪综合整治”的建议,加快了桃花溪整治的进程,为推动重庆“山水园林城市”建设做出了应有贡献。

(作者系重庆市人大常委会研究室调研处处长)