人大制度建设的根本在于完善选举和代表制度

1. 唯有民众积极的和广泛的参与、支持,人大制度建设才能获得强有力的和源源不断的动力。地方法治和人大制度建设要求进一步完善选举制度和代表制度。

纵观30年地方人大及法治建设发展历程,其探索创新的动力是多方面的,有经济社会发展的客观要求,有执政党民主法治建设方针政策的激励和引导,有地方党政领导人的关注和推动,有制度本身的内在驱动等等。但是,我们仍然感到地方法治建设和人大制度创新缺乏持续的动力支持。如果单纯观察某一个变量:经济社会条件总是在变化,各地方发展也很不平衡,因而会导致制度创新时冷时热,在不同地方和不同时期创新的力度及达到的效果都不一样;政策的即时性和变动性,使它的激励和引导功能也难以稳定和持续,因而导致制度创新难以稳定化和法制化;地方党政领导的注意力总是会不同程度地调整,因而使制度创新存在较大的或然性,地方人大流行的一句话是说,人大工作成效取决于“一个开明的书记、一个懂法的市长(省长、县长)、一个有为的(人大常委会)主任”,事实证明这种完全依赖人而非制度的因素是很难靠得住的;地方人大努力实现法律职权的内驱力,来自于人大制度自身,根本点在于人民群众参与的实质、广度和深度,无疑与体现国家权力来源和逻辑起点的人大选举制度和代表制度相关。

毫无疑问,唯有民众积极的和广泛的参与、支持,人大制度建设才能获得强有力的和源源不断的动力。人民群众才是人大制度建设根本的和持续的动力。30年来地方法治建设和人大制度创新的努力是巨大的,成效也是突出的。其中不乏广大民众或直接或间接地参与和推动。但是从另一个方面来看,公众参与的积极性远远不够,参与的渠道不畅,参与的广度和深度不适应人民民主的要求。这样的结果是地方法治建设和人大制度创新缺乏持续的动力,地方人大工作总是与人民群众的愿望有很大的距离。

经济社会发展对法治建设不断提出新的要求,体制改革向纵深推进,与此相关,我国公民权利意识和参与意识在不断提高,公众政治参与的愿望在增长,这是地方法治建设和人大制度创新的机遇。必须积极回应公众参与的愿望,进一步疏通制度化的参与渠道。基于此,一些地方人大工作的同志认为,地方法治建设和制度创新,要面向群众,面向社会,让人民群众了解人大活动情况和结果,真正做到过程公开、结果公开、整改公开,真正把国家权力机关的监督与群众的监督结合起来,把法律监督与舆论监督结合起来,把机关内部的约束机制和外部的民主监督机制结合起来,真正将“一府两院”及其工作人员的活动置于人民群众的监督之下[1]。地方立法中的开门立法和民主立法、监督工作中的公开性原则等等,就体现了这样的思路。

但是,仅仅停留在这个层面是不够的。作为代议制民主,民众政治参与主要的和最重要的制度化的渠道就是选举代议机关的代表,再通过自己选出的代表反映自己的利益和要求。人民代表大会制度是人民当家作主、参加国家政权的根本政治制度,人大为公众广泛的有序的参与提供了最根本的制度渠道,实现公众有序政治参与,最重要的必须立足于完善人大选举制度和代表制度。

2. 从根本上和长远来看,完善人大制度的关键点在于选举制度改革。应该从有利于人民当家作主的角度,与时俱进地推进选举制度发展,调动民众积极参与民主选举。

人大代表选举,就是人民把自己信赖的有能力和热情为民代言的人选为代表,从而使人大能够从整体上体现人民的愿望和要求。完善的选举制度就是民众意志得到真实、充分和公平体现,完善的选举制度将不仅使代表的责任心和使命感大大增强,也使代表的能力和素质大大提高,从而使人大工作有了不断进取的活力,使地方人大制度建设有了不竭的动力和源泉。目前的问题在于公众对这一制度化的参与渠道缺乏足够的热情。其原因就在于人大制度的优势和特点未完全发挥出来,公众对它的期望值不高;选举本身的竞争性不强,指定色彩浓厚,没有充分反映民意;选举结果与选民的利益关联度不大,公众缺乏参与的动力;许多代表还很难说是选民选择的结果,他们缺乏来自选民的压力和动力,因而缺乏参政议政的热情和能力;代表与民众沟通联系机制不健全,代表制度的优势和作用尚未完全体现出来等等[2]。从长远来看,完善人大制度的关键点在于选举制度改革;人大制度的更基础性的完善,有赖于代表选举制度突破性的进展。

就目前中国来看,在改革发展民主选举制度的很多问题上,如引入竞争机制、扩大直接选举的范围和层次等,一时难以成为共识,条件有些也未必成熟,或者在短期内不可能提上议事日程。但我们的目光不能停留于此,而要与时俱进地观察问题和解决问题。笔者始终坚信,客观条件不是一成不变的。我们曾以为选举人大代表的城乡人口比例差别要维持很长一段时间,但随着经济社会的快速发展和城乡一体化进程的加快,已使取消城乡人大代表所代表的人口数比例差别的条件很快成熟起来[3]。

选民的积极参与是保证选举民主、真实、公正的前提。目前选举工作中的一些做法,只能说是我国选举制度发展过程的权宜举措,如为追求代表结构比例戴帽下达具体名额和硬性规定选出某一特征代表、在选举之前预先考虑并分配代表结构比例等,仅仅在特定前提和相对条件下有其合理性,但这些却影响了公众对选举民主性和公正性的信仰。在这样的前提下,更加需要保证民众的知情权、参与权、表达权和选择权、监督权,选举各环节要透明公正,充分尊重选民的权利和意志,逐步减少乃至杜绝不符合民主选举原则和法律精神的做法。如在提名候选人时鼓励选民联名推荐,并要平等对待各候选人;在协商确定正式候选人时要公开透明并接受选民监督,保证选民了解到真实情况;选举过程要引入竞争机制,对于法律没有规定但并不禁止的宣传介绍活动,只要不违反法律法规或影响选举公平和顺利进行,可以留待观察;要坚持差额选举,不能搞变相等额选举或指选、派选、诱选等。不一定要追求很高的投票率,重要的是要反映选民的真实意愿[4]。

3. 从目前来看,建立激励约束机制,调动人大代表履职积极性,对地方人大建设有基础性的作用。要建立代表与选民通畅的联系渠道,为代表活动提供保障。

可以说地方人大的勃勃生机来自于人大代表的参政议政活力。由于选举制度改革的敏感性和艰巨性,通过完善选举制度提高人大代表的质量和素质、推动人大制度发展,只能是立足长远的事情。从目前来看,更应该注重发挥当选代表的作用,调动代表履职主动性和积极性。为此,要建立和完善发挥代表作用的激励约束机制,畅通代表与选民通畅的联系沟通渠道,为代表活动提供好的条件和保障。

必须对发挥好代表参政议政的作用充分重视起来。一般认为影响人大代表发挥好职能作用的因素有人代会会期短、代表人数多、兼职代表的参政技能和时间精力限制、党政官员代表比例大等。我国人民代议制度传统理论强调代表的“广泛性”和“人民性”,所以,很难实现精简代表数量和代表专职化,因此,努力提高代表素质和能力,除了完善选举制度、把好代表“入口关”外,在现有基本制度框架内发挥好代表作用,成了代表工作的重点。按照2005年中共中央九号文件要求,目前要认真做好的是,保障代表的知情权,提高代表审议议案、报告的水平和效能;改进代表议案工作,提高议案提出和处理的质量;完善有关工作制度,提高代表建议、批评和意见提出及处理的质量;加强和规范代表在大会闭会期间的活动,增强代表活动的实效;建立健全激励和约束机制,加强对代表的监督;为代表在大会闭会期间的活动提供必要的条件和保障[5]。近年来各地方人大常委会重视和突出代表培训,就是根据中央精神所做的努力。

最重要的是,必须畅通代表与公众的联系、沟通渠道。就直接选举产生的人大代表而言,要激发出他们向选民负责的意识和主动联系选民的积极性,那么建立代表与选民通畅的联系渠道和联系选民的激励机制,就是基础工作。民众不知道自己的代表是谁、自己选出的代表在如何行使权力,代表也不主动联系选民和积极履职,就是因为代表与选民的关系并没有清晰地体现在制度和机制上。我国的人大代表与西方议员有根本的区别,但也存在一些共性,西方议员同选民沟通联系的机制和方式,对我们是有借鉴和启示的。近年来一个很好的趋势是不仅许多地方人大常委会努力创造代表与选民、选举单位联系沟通的条件,创新联系沟通的平台,很多人大代表和选民也在努力疏通沟通渠道。代表向选民(向原选举单位)述职的工作在全国各地较普遍地开展起来,向着制度化、规范化的方向发展。还有一些人大代表通过报刊媒体主动征求议案、建议,建立代表网站或博客与选民互动,公开个人电话、电子信箱等以便于选民联系,建立代表工作室、工作站及助理、联络员,经常性深入选区选民以及自费视察、调研等等[6]。所有这些努力对于地方法治和人大制度建设的积极意义是不言而喻的。但仅仅是自发的或凭个人自觉是不够的,需要进一步制度化,建立起激励约束机制。

4. 从当下来看,人大常委会更便于有效行使职权,加强常委会建设具有更现实的意义。要完善常委会联系代表和接受代表监督的机制,创造条件发挥常委会组成人员的作用。

地方人民代表大会是地方各级权力机关,但由于人代会一年一次,代表人数众多,会期较短且议题很多,加之代表构成、素质诸方面的原因,人代会仅仅是完成程序性的任务,很难理想地行使职权,闭会后的代表活动效果也不甚理想。人大代表的广泛代表性使人大更具有人民权力的象征意义,但庞大的代议机构又会降低自身的行为能力和效率。政制发展的阶段性和相对滞后性特点,注定提高人代会效能的努力是长期的。而人大常委会作为本级人大的常设机关,有较经常的会期(每两月至少一次),人员较少且更专业,有工作机构和办事机构的辅助,更便于有效行使职权。人大常委会组成人员是人大代表中的代表,地方人大立法权、监督权等职权,主要地是由地方人大常委会行使。从当下来看,加强常委会制度建设,对地方法治和人大制度建设具有更现实的意义。

各地人大自身建设的侧重点大都放在常委会建设上,发挥人大作用也多指发挥常委会作用。地方人大常委会是人大代表选举产生的,要向人大代表负责,并接受人大代表的监督。这个关系理顺了,常委会及其组成人员就有了压力、动力和目标。因此在常委会制度建设中,要重视建立和完善常委会联系代表和接受代表监督的机制。30年来地方人大常委会在探索过程中积累了一些成功的经验。比如常委会组成人员分工联系代表制度,定期走访代表制度,邀请人大代表列席人大常委会会议制度,定期向代表通报政情制度,召开下级人大代表工作部门负责人联系会制度,召开代表座谈会制度等。有的地方除了广泛开展的邀请部分代表列席常委会会议外,地方人大常委会还在行使立法权和决定权时,通过召开座谈会、信函、个别走访等形式,广泛征求代表意见,促进常委会决策的科学化、民主化。目前常委会及其组成人员联系代表和接受代表监督仍然是薄弱环节,亟待形成强有力的制度和机制。

人大常委会组成人员的素质和能力,对常委会能否很好地发挥作用也很关键。一个很好的趋势是,除了完善组织机构、充实人员力量外,一些地方人大常委会通过制度创新,使常委会组成人员更具有专业性和参政能力,并创造条件发挥常委会组成人员的作用,特别引人瞩目。继1998年上海市第十一届人大常委会设立特别专职委员(时称“特别委员”)后,广州市人大常委会、北京市海淀区人大常委会等地方人大常委会相继设立特别专职委员。2003年第十届全国人大常委会经选举产生了19位“特别专职委员”,对地方人大制度建设产生了示范性的影响[7]。2002年深圳市人大常委会推出了人大助理制度,即聘请19名法律助理作为“高级义务工”,为兼职委员提供“一对一”服务。2003年上海市人大常委会聘请18名学历高、年纪轻、有专业背景的人大代表为专门委员会咨询组成员;成都市人大常委会提出尝试建立立法助理制度,为统一审议人员行使审议权提供服务。重庆市人大常委会委员可以向市人大法制委员会申请选聘1名立法助理。广东省、湖北省、郑州市等地也已成立了立法咨询委员会或聘请了立法咨询员[8]。有了高度责任感而又具备专业素质的常委会组成人员,地方人大常委会才能履行好宪法赋予的职责。

选举制度和代表制度的改革发展是人大制度建设和整个政治体制改革中最为关键的环节。笔者感到,虽然在法制框架下地方人大制度创新有很大的空间,但许多时候我们往往“画地为牢”,过于瞻前顾后,自己束缚了自己的手脚。我们希望民主是循序渐进的,但不希望它是停滞不前的。如果我们有一个坚定不移的目标和积极的态度,人类奋斗和积累的一切成果,从思想到制度到器物,都可能有我们取舍的东西;我们就能够充满自信地根据自身的实际和需要对之或取或舍。先入为主地否定和拒绝“普世价值”甚至“普适”技术并不是建设性的。诚如温家宝总理所比喻的,社会主义是大海,是高山,海不辞水,故能成其大;山不辞石,故能成其高[9]。

注释:

[1]路江通:《法制建设中的制度创新及其评估》,载《人大研究》1998年第2期。

[2][3][4][5][6]谢蒲定:《完善选举制度发挥代表作用维护社会和谐稳定》,载《人大研究》2008年第4期。

[7]参见叶国文、张熹珂:《特别专职委员:人大制度创新》,载《理论与改革》2004年第1期。

[8]参见秋风:《人大制度的创新方向》,载《新闻周刊》2004年第35期。

[9]见温家宝总理2004年3月14日会见中外记者。

(作者系甘肃省人大常委会《人大研究》副主编)