高校学生纪律处分的正当程序设计

刘惠芹

[摘要]学生纪律处分正当程序的核心是以学生为本,应该引入听证程序,所有的纪律处分都可以要求听证而且必须听证。听证的形式可以有正式听证和非正式听证之分。纪律处分中的开除学籍这一处分性管理行为,应主张司法救济。

[关键词]纪律处分 正当程序 听证程序司法救济

2006年7月9日,福建省漳州某高校以该校学生林某在考试中指使他人替考为由,对林某做出开除学籍处分决定。处分做出后,林某不服,向法院提起诉讼。2008年10月漳州市中级法院终审判定,高校对学生做出开除学籍决定违反法定程序,依法予以撤销。法院判决所依据的,是教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)。法院通过审理查明,该高校在做出处分决定前,未履行告知程序、未提供让当事人及其代理人陈述和申辩的机会,也无法证明曾将处分决定书原件送交当事人,其在法庭中提供的报备手续中未有省教育厅的盖章。显然,高校的败诉和高校处罚学生时重实体轻程序,没有以民主的程序尊重学生必要而且基本的权利有关。

《规定》第55条规定:“学校对学生的处分,应当做到程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当。”研究高校在实施学生纪律处分的过程中如何真正实现程序正当既有理论意义,更有现实意义。

一、学生纪律处分正当程序的核心——以学生为本

正当程序包涵二层含义:一是“任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见,每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利”;二是“任何人或团体不能作为自己案件的法官”。学校一方面有权依法制定管理规章制度,有权依照国家法律法规和学校管理规章制度对学生进行管理;另一方面有义务尊重和保护学生作为“人”的权利,确保大学生应有的实体性权利和正当权益通过法定程序得到全面、彻底的尊重和体现,从而使高校学生管理规章制度的实体规则本身内含法治和“维护人的权益”的理念。

高校学生纪律处分正当程序的核心是以学生为本。高校在设计学生纪律处分正当程序时,要确保建立以被处分学生为中心的理念,将违纪学生的权益保护置于首位,体现现代社会人权的基本要求。高校在依法治校的管理过程中,要以学生为本作为管理的指导思想,从各高校制定和颁布学生违纪处分条例方面的校规到其具体实施,都要体现以学生为中心,切实合法地保护学生的合法权益。高校制定学生违纪处分条例时要广泛征询学生的合理意见,集中学生的智慧,学生积极参与违纪处分条例的制定,具有归责机制,提高学生对纪律处分规定的认可度。在纪律处分正当程序设计中,保障学生平等的参与权,公开、公平和公正地解决纠纷,有利于疏导不解和矛盾,有利于学生接受处分,真正实现育人的高校目标。

二、学生纪律处分程序的相关立法规定

《规定》第55条规定,对于学生违纪处分程序做了原则规定,即“学校对学生的处分,应当做到程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当。”其具体程序有:调查→审查、决定→申诉。

在审查决定阶段,明确了学生的陈述申辩权和处分决定书的形式、内容,即学校在对学生做出处分决定之前,应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩。学校对学生做出处分,应当出具处分决定书,送交本人。对学生开除学籍的处分决定书报学校所在地省级教育行政部门备案。学校对学生做出的处分决定书应当包括处分和处分事实、理由及依据,并告知学生可以提出申诉及申诉的期限。

在申诉阶段,指出申诉有校内申诉和向省级教育行政部门申诉之分,校内申诉在先的顺序,并明确了申诉机构、组成、时间等要素。具体规定有:“学校应当成立学生申诉处理委员会,受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。”“学生对处分决定有异议的,在接到学校处分决定书之日起5个工作日内,可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查,并在接到书面申诉之日起15个工作日内,做出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的,由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。”“学生对复查决定有异议的,在接到学校复查决定书之日起15个工作日内,可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。”“省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内,对申诉人的问题给予处理并答复。”

三、学生纪律处分的正当程序

在依法治校、民主管理的环境下,学生处分制度的设置与行使要遵循正当程序原则,构建一套科学的、基于正当程序的学生处分流程。笔者以为,根据学生处分的实施阶段,将学生处分流程划分为准备程序、进行程序、救济程序和后续程序四个阶段,并对各阶段的环节进行细化,以切实保护受处分学生的程序性权利。

1.处分程序的准备

(1)公布制度。即指制定并公布规则,保证学生认知这些规则的内容、应如何遵守规则以及违反规则的后果。如果学校依据没有向学生公布的规定来学生进行处分,则可以认为违反了正当程序。很多高校在新生入学时发放相应的学生手册,内容全面,是高校履行告知义务的具体体现。及时有效地组织学生学习新的校纪校规或在学校官方网站上公布最新的校规校纪,让学校有关部门和学生签署知情同意书、承诺书等都是学校公布制度的有效表现形式。

(2)调查取证。学生管理部门发现学生有违规或违纪行为时,应当查清事实、收集证据,履行调查程序,调查笔录和当事人申述事实和各项证据材料应完整规范。证据要具有客观真实性、关联性和合法性,不按照法定程序提供、调查收集的证据不能作为认定案件事实的根据。

(3)告知违纪学生。对违纪学生做出不利决定之前,应通过送达书面通知方式,告知其拟处分的事实、理由和依据,并告知学生有进行陈述和申辩的权利,以及要求听证的权利。

2.处分程序的进行

处分程序的进行包括:听证程序、处分决定程序和送达程序。

(1)听证程序。听证制度是高校处理违纪学生的程序保障。作为正当法律程序的核心,听证所蕴涵的公开、参与、民主等价值构成了程序法治的生命源。听证的内涵是“听取当事人的意见”,指的是权力主体在做出影响相对人权利义务的决定之前,给相对人提供发表意见、提出证据的机会,并对特定事项进行质证、辩驳的程序性法律制度。听证程序的实质与要义是听取当事人的意见,这是程序公正的必然要求和内在体现。

听证制度在高校学生管理中具有重要的法律价值,充分体现了依法治校、民主管理的办学理念。而高校纪律处分程序中的听证程序可以平衡行政权力与相对人的权利,维护处于弱势地位的学生的合法權益。关于是否所有的纪律处分都可以申请听证,各高校的做法并不相同。如:《北京大学学生违纪处分条例》规定:“对学生的处理,事实要清楚,证据要确凿,依据要准确,处分要恰当。处分决定做出前,要给学生申辩的机会。经本人申请,各院(系、所、中心)可以召开听证会,听取意见…”即所有的纪律处分都可以申请听证;而《中国科学院研究生院学生纪律处分条例(试行)》规定,拟对学生处以开除学籍处分时,应当书面告知拟被处分学生有要求召开听证会的权利。即只有开除学籍的纪律处分可以申请听证。笔者以为,为切实保证学生的陈述和申辩权,应该规定所有的纪律处分都可以要求听证而且必须听证。但听证的形式可以有正式听证和非正式听证两种。

正式听证的特征是,给当事人及其利害关系人提出证据、反证和质证的集会,然后根据听证会记录或充分考虑听证会记录作出决定的程序;正式听证是公开进行的,允许当事人以外的学生和教师参加旁听,公开是原则,不公开是例外;而非正式听证的特征是,不举行听证会,但给予当事人及利害关系人口头或书面陈述意见和申辩的机会,以供决定时参考。对于非正式听证可以不公开进行。

高校纪律处分采取何种听证程序,一方面要考虑处理决定对学生利益的影响程度。一般而言,警告、严重警告、记过处分可以采取非正式听证;而勒令退学和开除学籍处分则应该采取正式听证。另一方面,要考虑学生的意愿。要给予学生充分的自主选择权,对于拟被处分学生本人对拟受处分无异议,且接受处分并声明不再申诉的可以采用非正式听证。

(2)处分决定程序。学校处分学生应当针对每个被处分的学生分别制作处分决定书,处分决定书应载明下列事项:①被处分学生的姓名、性别、年龄、专业、学号、班级等基本情况。②认定的违反相关规定的事实。③适用处分的理由和依据。④作出的处分决定。⑤被处分学生提出申诉的权利和期限。

(3)处分送达程序。学校的最终处理决定应出具处分决定书,送交学生本人,学生本人应在回执单上注明签收。直接送达处分决定书确有困难时,可采取留置送达与公告送达。考虑到我国大学生及其家庭和法律责任意识现状,即便学生已经成年,也应书面通知其父母或近亲属。送达有法定的順序,首先选择直接送达,当事人拒收,可以留置送达;有证据证明直接送达有困难时,才可以采取邮寄或委托的方式送达;符合一定条件,才能采用代收或转交的方式送达;有证据证明当事人下落不明或有证据证明用其他方式无法送达,才能公告送达。

3.处分的救济程序

法谚有云“权利仰赖救济,无救济则无权利”。处分的救济程序主要包括申诉程序和诉讼程序。学校对学生作出违纪处分的决定后,学生对学校的决定有异议的,有权提出申诉,既包括向学生申诉处理委员会的申诉,也包括向省级教育行政部门的申诉。而对于诉讼的救济程序法律法规并未有明确规定。笔者以为,根据大学自治的原则,纪律处分中的警告、严重警告、记过、留校察看只应由学校的内部管理制度做出规定,司法无权介入;而开除学籍这一处分性管理行为,应主张司法审查和司法救济。

大学自治是大学处理与社会关系的重要原则,大学有着悠久的独立传统,自治性很强。高等学校主要从事教学、研究工作,担负着为国家培养人才的重任,需要较为宽松的学术环境;作为追求学术自由的机构,大学有权按照自己的标准和价值目标去培养自己的学生,所以大学应拥有广泛的自由裁量权。对于高等学校的学术性权力,国家原则上不宜介入,不纳入司法审查的范围;对于行政性权力,虽然也属于高等学校的自治权力,但与直接基于学术自由的学术权力相比,国家可以在较为广泛的范围内介入,因此,可以纳入司法审查范围。《普通高等学校学生管理规定》规定,对有违法、违规、违纪行为的学生,学校应当给予批评教育或者纪律处分。纪律处分的种类分为:警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍。纪律处分中的警告、严重警告、记过、留校察看,《普通高校学生管理规定》也仅仅列举了其可以作为处分的一种形式,对其适用条件并未作严格的限制,其并不影响公民受教育的基本权利,所以对于这类处分行为只应由学校的内部管理制度作出规定,在程序正当的前提下,申诉制度完全可以保障其合法权益,司法无权介入。

对纪律处分中开除学籍这一处分性管理行为,笔者以为应主张司法审查和司法救济。这一行为严重损害了公民的受教育权,涉及公民受教育者的身份和地位,理应由司法审查来确保公民受教育权的实现。《普通高校学生管理规定》第54条规定了开除学籍的适用条件。可见,对涉及高校学生受教育者的身份问题,教育主管部门采取了慎重的态度,用行政规章的形式明确规定了其适用范围,以保护了高校学生的合法权益。在学生用尽申述程序后,司法的适度介入是必要的也是可行的。

4.处分后续程序

处分后续程序主要是处分公布和备案程序。处分决定视情况及时在全校、院(系、所、中心)或班级范围内公布,对涉及个人隐私、国家机密等情况的处分决定由高校相关部门决定是否公布。对学生的处分材料,学校应真实完整的归入学校文书档案和个人档案。对学生开除学籍的处分决定书,须同时报省教育厅备案。

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课题:本文系江苏省“青蓝工程”资助项目——高校管理法治化研究的阶段性研究成果。