国家级开发区公共基础设施建设项目融资方式

李　青

开发区从上世纪80年代末和90年代初先后成立以来,从中国区域经济发展的战略看,沿海城市和创造了比较优势的开发区是外商投资的重点。从比较成熟的开发区的情况看,在地区竞争中投资环境改善和土地储备成为竞争中至关重要的两个因素。开发区要把在土地储备上具有一定的“潜在”优势变成“现实”优势,就要投入资金进行土地开发和设施的配套。因此,在地区竞争中投资环境改善和土地储备成为竞争中至关重要的两个因素。因为自身积累的不断提高,在开发区建设资金的融资模式的选择上走过了由单一政府投入模式向多元化市场融资渠道转变的道路,经济发达地区开发区或投资热点地区融资模式更为丰富,多渠道的资金为开发区的迅速发展壮大提供了强有力的支持。

开发区发展至今,开发区的可供选择的融资基本模式有两种:传统政府融资模式和市场融资模式。考虑项目融资要素,对开发区来讲,不同的融资方式优缺点不同。

一、政府融资模式

开发区建立初期,受自身实力和规模的限制,采取市场化融资的方式存在很多困难,往往依据政府信用为基础筹集资金,用于特定的建设项目。

政府投融资主体以政府提供的信用为基础,以政策性融资方式为主,辅之以其他手段进行融资。资金来源渠道主要有两类:一是政府财政出资;二是政府债务融资。债务融资方式往往不外银行贷款、发行企业债券,发行股票上市筹集资金也有成功的案例,但要求较高、难度相对较大,这些方式在某种程度上大大缓解了开发区基础设施建设资金紧张的矛盾。

政府融资模式的核心在于:建设项目的投资、建设、运营“三位一体”,全部由政府或政府组建的国有独资公司包揽,是单一的国有所有制经济在城市开发区建设的具体体现。

政府投融资模式最大的优点就是能依托政府财政和良好的信用,快速筹措到资金,操作简便,融资速度快,可靠性大。这种模式在开发区成立初期为起步建设发挥了巨大作用,是财政资金以外开发区基础设施建设资金的主要来源。缺点主要有:一是对政府财政产生压力,受政府财力和能提供的信用程度限制,融资能力不足;二是不利于企业进行投资主体多元化的股份制改制,施行法人治理结构;三是对政府来讲,不能实现有限追索,对项目承担风险较大,因以政府信用作担保,可以和贷款银行协商,相应降低融资成本。

二、市场化融资模式

市场化投融资模式,是指企业以获取赢利为目的,依据企业信用或项目收益为基础,以商业贷款、发行债券股票等商业化融资为手段筹集资金并加以运用的金融活动。非国有独资的公司制企业是市场化投融资的主体。

市场化投融资主体的融资又分为企业信用融资和项目融资。企业信用融资是以企业信用为基础进行的各种融资活动;项目融资是以合资成立的股份制项目公司为主体,在政府的支持下,以项目本身收益为基础进行的商业融资活动。随着经济发展的需要,市场化投融资模式逐渐成了各开发区管理机构探索的主要方向,目前适用的主要融资渠道有:

1.贷款融资。贷款融资模式从操作上相对简单,而且对于暂时不具有经营性质的项目如道路、排水、供电线路等工程项目,贷款形式相对比较灵活,可以与商业银行达成战略合作协议,以开发区长期信誉为保证,也可以国有项目公司自身资产规模为质押进行融资,同样也可以争取国家政策性银行支持。

2.以“设施使用协议”融资。这种模式对于具有长期稳定收益而又收益率较低的项目具有很强的操作性,如热源、汽源、供水工程项目,由于受规模和政策限制,开发区管理部门应出台鼓励政策,项目公司与使用者签订设施使用协议,项目公司以使用协议作为融资载体来安排融资。

3.以“杠杆租赁”融资。开发区管理机构作为区域经济管理部门,为促进本区域经济发展,通过组建的项目公司,往往对一些具有产业优势、发展前景良好的中小企业采取以“杠杆租赁”融资方式加以扶。作为孵化基地成立的高新技术创业中心大多采取这种方式,通过融资建立孵化区、中试厂房等租赁给中小高新技术企业使用,扶持其发展壮大。通过项目公司建立大型标准化厂房,租赁给暂时因资金困难不具备建厂条件的企业作为生产厂房等都是这种融资方式的体现。

4.BOT模式。针对开发区一些大型的基础设施项目,由政府融资或国有公司投资往往建设、运营效率不高,吸引投资者或私营机构通过BOT模式运作应是较好的选择。为入区企业供热、供蒸汽的热源厂、供水的自来水厂、大型轨道交通项目等都有成功的案例,项目经营协议期过后,项目运营公司将项目移交给开发区管理部门,以提高项目运营效率为前提,也可以采取谁建设谁拥有的原则,即BOO、BTO等灵活多变的方式。开发区管理部门既保证了区域配套建设的目标,减少了资金投入,是基础设施项目市场化运作的典范。

5.ABS融资。目前各地开发区围绕基础设施开发成立的项目公司大都面临着资产负债率偏高、财务风险较大、后续融资压力不减等难题,传统单一融资模式很难满足建设资金需求。以项目拥有的资产为基础,以项目未来稳定收益为保证,在资本市场上进行证券化融资的方式,是国际资本市场上比较流行的融资方式,目前在我国基础设施建设领域也已经有很多成功的先例。苏州工业园区以及科技部指导的几个高技术开发区都曾做了尝试,效果很好。项目公司要发行企业债券,除自身对项目进行周密策划以外,需要政府在审批手续上给予支持,具有一定的难度,而且融资成本有走高的趋势。上市融资方式在各国家级开发区中多有成功案例,如天津经济技术开发区的津滨发展等,要求项目公司要有好的项目储备,有竞争力的管理团队,长期稳定的收益,出色的市场业绩。从操作上来说,ABS上市融资也是最透明、难度最大的一种融资模式。当然,困难、风险与收益也是成正比的。

从实际情况来看,开发区目前采用的融资方式比较单一,即政府财政担保下的国家开发银行贷款和商业银行贷款,以及发行中长期企业债券。开发区正在积极探索新的投融资模式,科学、合理、有效的使用信贷资金,吸引社会资本参与开发区的建设,尝试建立先期资金注入、后期有效退出的机制。□(编辑/穆杨)