检察机关提起参与公益诉讼的探索

纪慧敏

随着我国社会经济的快速发展,出现了大量的侵害国家利益和社会公共利益的案件,但是,由于我国公益诉讼的缺失,致使国家利益和社会公共利益无法获得圆满的救济与维护,仅仅依靠公民以原告资格向法院提起民事诉讼是非常不现实的。根据民事诉讼法理论,当事人仅能获得其自身受侵害权利范围内的救济,而对于超出自身权利范围的国家利益和社会公共利益,公民无权提起诉讼。因此,确立检察机关作为国家利益和社会公共利益的原告主体资格,建立检察机关提起民事公益诉讼制度是当务之急。

一、检察机关提起参与公益诉讼的必要性

(一)国有资产流失严重。在改革开放后,市场经济体制建立,大量私有财产和资本涌入市场,在公有财产和私有财产进行交换的同时,由于各方面的因素,造成了数目惊人的国有资产流失,据统计部门统计:改革开放以来,国有资产流失大约为5 000多亿元人民币。也就是说,国有资产以每天近1亿元的速度严重流失,已经威胁到了社会主义经济和国家的公有制体制。对侵害国有资产的案件,在以往的司法实践中,我们仅仅采取构成犯罪的追究刑事责任,不构成犯罪的移交行政机关进行行政处罚的单一做法,而对已经流失的国有资产则无法通过民事诉讼程序予以追缴。因此,建立检察机关民事公益诉讼原告制度,可以达到追究侵害人的经济责任、保护国家经济利益不受侵犯的目的。

(二)环境污染日益严竣。改革开放以来,我国社会经济取得翻天覆地的变化,在经济不断增长的过程中,出现了大量的环境污染和资源破坏的事件。一些集团、部门、地方为了本集团、本部门、本地方的利益,置环境保护于不顾,大肆违法违规地生产经营,对地方、国家造成了严重的环境污染。沙尘暴、酸雨、土壤沙化、水土流失、擅自采伐造成资源的破坏性开采、违规排放污水、废气等案件有日益加重的趋势。却因种种原因无力诉讼的情形,已经对社会稳定、道德风俗产生了严重的侵害,检察机关作为国家的法律监督机关,国家名义参与公益诉讼,并赋予其提诉权,从而保护国有资产、生存环境、社会利益已成为大势所趋。

(三)垄断经营、违法经营案件增多。目前在我国很多公用事业是由政府部门或企事业单位垄断经营的,如电力、邮政、电信、铁路等行业,消费者实际上处于不利地位,消费者对于垄断部门的霸王条款、格式条款、降低服务等垄断措施无能为力,消费者权益受到严重侵害。所以检察机关应该提起公益诉讼。然而,因为新的社会关系及现象大量涌现,以及由此而来的立法滞后,造成在我国的现行法律法规中,并没有直接规定检察机关是否有权代表国家参加公益诉讼,尤其是是否具有代表国家,以国家名义提起诉讼的权利。而相关的规定也只是散布我国各项法律之中。如《民事诉讼法》第14条、《行政诉讼法》第10条规定了检察机关对民事审判、行政诉讼实行法律监督。可是监督的应是结果,监督的方式应是抗诉,监督的时间是应裁判生效后。这就使检察机关的公益诉讼中处于十分尴尬的地位。因此,笔者对检察机关代表国家与公益诉讼持赞同态度。同时,也呼吁立法机关建立和完善我国的公益立法,以保证国家利益、社会利益和公共利益得以切实维护。

二、检察机关提起参与公益诉讼的合理性

(一)从司法实践来看,检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性。迄今为止,已出现的公益诉讼类型中,被告多是大型的公司、企业,还有就是行政机关,而原告多是人民群众和弱势群体,双方当事人处于极端的不平等的地位,使得司法实践中公益诉讼的参与度和执行效果并不理想。现在司法实践中,诉讼成本大,诉讼风险惊人,所以存在不愿、不敢、不能等多种心理阻碍公益诉讼的发展。因此,如果仅仅依靠被害方行使诉讼权利,难以实现社会的公平正义,迫切需要明确一个具体的机构负担此重任。

(二)从检察权性质看,检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性。我国宪法明确规定人民检察院是国家的法律监督机关,行使监督权。这是我国最高法律宪法对检察机关的定性,检察机关提起公益诉讼是实现其基本职能的根本要求。实行法律监督,维护司法公正是检察机关的基本职能。现代诉讼的基本理论认为,检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家公众把被告人(刑事被告人、民事被告人、行政被告人)的违法行为和违法事实提供给法院,要求其依法进行审理和裁判,并对审理的过程 及裁判的结果进行监督。由于检察机关并无最终裁判权,但随着案件移交至法院及法院的受理,实现了监督权与诉讼权的转化。从而为各类市场经济主体合法权益的保护提供一个新法律手段、一条新的法律渠道。

(三)從国家诉权需求看,检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性。检察机关对侵害国家利益,公共利益的行为提起公益诉讼是对我国国家诉权的健全,有利于充分保护国家利益和社会公共利益。法律应当把起诉作为一种义务赋予特定的起诉主体,使主张公益的起诉变成一种公权力。根据公权力不得随意委托的理念,接受这种义务的起诉主体只能是国家机关,而不可能是公民、法人或其他组织。此外,由于有的案件涉及几个交叉的国家利益,这就会造成几个部门的互相推诿或重复劳动,有的涉及地方利益,会受到地方政府的干预而起诉不能;由法院主动追究违法行为者的责任又不符合“不告不理”诉讼原则的要求。为此,笔者认为由检察机关代表国家提起诉讼有以下理由:其一,检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关,全国人民代表大会授权行使国家诉权,由其代表国家提起诉讼依法有据。其二,检察机关作为法定监督机关,法律地位超脱,不易受干扰。

三、检察机关提起参与公益诉讼的范围

根据公益诉讼的特殊性、国家政治体制、经济模式以及社会公良风俗、道德等情况,检察机关代表国家参与公益诉讼的范围应包括以下几个方面:一是国有资产流失案件:国有资产,因是国家所有的财产,在我国,不仅仅包括国有法人或国家直接拥用的动产、不动产,还应包括应该归于国家所有的知识产权、土地、矿藏、森林、草原、水流、水面等自然资源。二是环境污染案件:不仅指因污染自然环境,所造成的损害国家利益,公共利益的案件,同时,也因包括因精神污染而造成的社会公良风俗、道德的侵害。三是非法契约和不当得利应收归国家的案件:即包括契约双方串通侵害国家、公共的利益,而又无利害关系人行使损害请求权的情况,还应包括不当得利应收归国有的案件。四是行为能缺失及救济案件:既应包括法人行为能力缺失及救济的案件,如国有企业因破产而无法人资格,无法行使债权请求权和诉讼权,也应包括自然人行为能力缺失及救济的案件,如被监护人被虐待、遗弃而无力行使其权利。五是对犯罪案件的附带民事诉讼:主要指对于渎职、贪污、收受贿赂而造成的非法行政等行为而造成国家经济、物资财产等损失的案件。

四、我国公益诉讼制度的构建模式

我国建国初期就存在过公益诉讼制度,对于检察机关来说,主要是确立“以公诉制度为主,私诉制度为辅”的公益诉讼制度模式。

与公益诉讼私诉制度相对应的是公益诉讼的公诉制度。就目前能够代表国家行使诉讼权利的三个机关——人民代表大会,政府和人民检察院来看,人民检察院是唯一适格的公益诉讼公诉制度的主体。人民代表大会虽是国家的权力机关,但其主要行使立法权等抽象的权力,一般不涉及具体权力的行使,况且允许其参与诉讼必然会导致其为部门利益而滥用立法权,从而破坏法律自身的正义性。政府是国有资产和社会公共利益的管理者,但其所实施的一些行政行为也可能会侵害到国家和社会的公共利益,从而成为公益诉讼的被告人。因此,政府也不宜成为公益诉讼的主体。而检察机关却因其自身的特点而符合公益诉讼的主体的要求。首先,从检察机关的性质来看,人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关的法律监督权中,包括起诉、参与诉讼以及依上诉程序和审判监督程序提起抗诉的权力等。其次,从人民检察院的地位来看,人民检察院与人民政府、人民法院是平行的三个机关,都由同级人民代表大会所产生,对其负责,向其汇报工作。人民检察院依照法律独立行使检察权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,使其不会因部门利益而损害国家利益和社会公共利益,其独立行使检察权又可以使其避免非法的行政干预或其他干预。再次,从检察机关的职权来看,主要有三个方面:刑事检察权的行使,民事审判监督权的行使和行政审判监督权的行使。其监督的范围包括宪法、法律和法规。对法律规范的熟悉和丰富的适法经验,使其更能有效地运用法律进行公益诉讼。□

(编辑/李舶)