财政如何透明？

季天琴

财政必须增加透明度，只有透明之后，我们才能具体地说，哪笔安排不妥当。现在不是这样，都是等公众偶然捡到一个发票上网曝光，或在网上发现官员公款按摩，才开始事后追责。

蒋洪今年59岁，个子不高，敦实，说话不紧不慢，条理清晰且礼数周到，慈眉善目得没有一点壮烈激怀的风采。——这挺让人意外，坊间传闻他外号“麻辣”。

谈到他熟悉的领域，他瞪大了眼睛，眼神犀利，语速还是那么的温吞，但是气势完全两样了。作为上海财经大学公共政策研究中心主任，搞财政学研究的蒋洪最近走进公共视野，是因为和财政透明较上了真。

2008年换届时，蒋洪成了作为全国政协十一届委员，去年两会上还提交了一份激情版的发言《阳光财政，我盼得头发已白了》，后来才知道新手不懂规矩，提交晚了。今年1月，大会找到他，希望他准备发言稿。

他揣摩上面的口径，把激情式的口语变成了政治化的标题——“提高财政透明度 保障人民的知情权”，文中引用了胡锦涛总书记的十七大报告，然后一二三四列问题，举措施，“发言的基本精神不会变”。

他还组织了上海财经大学10位老师和100多名学生，通过全国31个省市自治区财政厅（局）进行财政信息调查，给各省市自治区的财政透明度排排坐，按分数高低排序是：福建、内蒙古、安徽、北京、辽宁、江苏、天津。

最高分得主福建省折合为百分制是62.7分，最低的省份为15分左右，平均22分。“如果以100分為满分的话，我国财政的透明度总体情况大约为20分左右。”蒋洪直言不讳。

他坦承，分数的设计充分考虑了本国国情，只要找到数据就给分。如果真要审查那些数字的真伪和及时性，“那结果就更没法看了”。

排行榜里的透明度

在蒋洪他们精心设计的问卷中，共有113个问题。他们希望31个省市自治区提供2006年度政府基金、社会保障基金、国有企业基金三个部分共计113项财政信息，信息数量和质量的评分定为1130分（113项×10分），再加上态度和责任心50分，总分是1180分。

与枯燥的数据和排名相比，整个调查过程充满了曲折和小事故。

2008年10月，项目组发动学生通过网络和公开资料搜索各个省级单位信息公开办公室的联系方式，有6个省没有公布。按照2008年5月1日正式实施的《政府信息公开条例》，这些联系方式首先应该公开。

根据已有的那些联系方式，调查组成员打电话确认地址。公布联系方式的那些省级单位有1个空号，3个省电话无人接听。

在确认了各省级信息公开办的联系方式后，项目组成员向这些机构发出申请书和问卷，表明来意，并未提到蒋洪的全国政协委员的身份，也并未提示要排名。

换句话说，项目组成员只是以普通公民的身份申请信息。《政府信息公开条例》中规定了公民申请信息的权利，同时也规定，各级政府信息公开机构有提供信息的责任和义务。

申请书以e-mail和挂号信的两种形式寄出。考虑到信件遗失或接收人员的疏忽等偶然因素，项目组一度采取轮番作战的形式，让5名成员分别给各省信息公开办公室寄了挂号信。结果，项目组收到了很多抱怨电话——怎么都是一样的内容，不是增加我们工作量吗？

更多的回应则是，政府信息公开办公室无法得到财政信息，建议向财政厅申请。2008年11月，课题组又以上海财经大学名义发出31封挂号邮件至各省财政厅。这一次，仍然有12个省没有任何回应。

在19个有回音的省财政厅中，仅福建、内蒙古、安徽、辽宁等几个排名靠前的省份提供了有价值的财政信息。不少省份的财政厅又向项目组建议——去找对口的单位要财政信息，比如说，如果你们需要教育方面的财政信息，可以去找教育厅呀。

蒋洪他们一听，坏了。一个个找下去，必将是个无底洞，所以挂号信也就止于财政厅了。

为了各省的数据不留白，项目组组织了近百名本科生在网上“人肉搜索”，从各类年鉴和网页中收集信息。学生们被分成31个小组，分别负责搜集31个省级单位的财政信息。

学生们搜集了一个月的信息，拾遗补缺的功效不是很大。因为各类数据散落各处，而且公布出来的本来就也很少。所以，“凡是排名靠前的基本上都是主动提供数据的”。

2009年1月8日，项目组又发出了第三次函件。这次，他们把整理出来的数据分别寄给各省财政厅，希望他们对此有所补充。希望又一次破灭了，有5个省份对项目组发出的三次信函从头到尾均置之不理。

各省的心态也值得玩味。蒋洪透露说，有几个关键的省份还组成了“攻守联盟”，在透露信息的口径上保持统一——哪些数字大家一起给，哪些不给。

事实证明，这个“攻守联盟”就像历史上所有的同盟一样脆弱，有个省份“背信弃义”，暗地里多给了些数据，得以在排行榜上稍稍占了上风。

魔鬼存在于细节之中

蒋洪坦承，虽然项目组尽力了，但是这份财政透明度排行榜其实还是挺“山寨”的。

项目组尽量采取低标准的评分要求，主动拉大和国际规范的差距，至于信息是否真实、记账是否规范、是否有第三方独立审查这些都没管，“我们标准低到只要你给个数字，我们就认账，即使这样，各地也做得很差”。

蒋洪说，这项研究之所以选择财政透明度作为考察政府信息公开的切入点，一来是为了考察当家的把钱管得怎么样，二来是因为财政透明度在技术层面相对简易可行，不管是在2006年政府收支分类改革之前，还是在收支分类改革之后，政府财政信息的登记都是十分规范的，因此，“信息公开几乎不存在什么技术上的困难，关键是政府愿不愿意公开”。

由于调查的是2006年的数据，根本就没考察即时性。项目组担心，如果把时间挪到2007年，“不少省份估计这年都没数据”，因为信息公布太滞后了。

令调查组感到最不满意的是，凡是涉及细节的财政信息，基本无法获得。诸如“津贴补贴和奖金项目明细支出内容”、“差旅费项目的明细支出内容”、“本级财政累积债务按期限结构分类的政府债务金额”、“本级政府直属各国有企业集团（总公司）年度合并利润及利润分配表”等，所有省份均无法获得和未能提供。

在搜寻的113项财政信息中，即使是提供最全面的福建省，仍然有40项信息无法获得。

“只有了解到政府最基层单位的所有收支情况，才算得上是了解政府的财政信息情况，才能够真正知道政府的钱是怎么花的，花到哪里去了。”蒋洪说。

除了给各省财政厅发出申请函，蒋洪还以全国政协委员的身份，发函至31个省人大财经委。但让蒋洪感到意外的是，只有个别省份有回复。在发回的反馈中，这些省份在113项财政信息中能完整获得的都只有十几项。

为了便于比较，项目组选择了中国的香港、澳门，美国的纽约，日本的奈良县、大阪府，这些大致相当于我国省级部门的城市，用同样的113个问题对他们的财政透明度进行评估。结果，所有财政信息，只要是政府确实发生和存在的，在这些城市都可以很方便地获得。

蒋洪以日本大阪为例，说明对方的财政信息细致到难以想象——具体单位的领导人给别人赠礼品，赠给谁，赠了什么，哪天赠的，在哪赠的，这些都会一一列出来。

作为财政专家，在参与政协小组的财政预算报告会议时，蒋洪总是被同组内一干看不懂预算的委员委以重任，但是他最后也只能沮丧地承认——材料没办法让人理解。

“太笼统了，你无法对那些数字做出评价，但是对公款的滥用实际上都在细节中。”蒋洪举例说，或许一单位列出了对外交流支出，但到底去哪里、去干什么、停留在哪里，食宿等费用都没有列出。

“现在是代表委员们到了开会的时候才能拿到预算。按理说，财政预算应该在人大开会之前提前公布，告诉老百姓怎么花钱，老百姓才能有反映，代表和委员才能做出自己的判断。”

在财政信息公开方面，香港是蒋洪口中绝对的正面典型。今年2月，香港特区政府财政司司长曾俊华宣读新年度财政预算案，七大本16开黄色封面的预算案加起来近20斤，开支甚至详细到座椅。为让市民能充分了解财政预算案，特区政府出尽各种招数：派传单、建网站、上电视、接热线。在港府财政预算案网页（www.budget.gov.hk）上，预算案一字不落全数上网，甚至预算案漫画版都一应俱全。

“唯一及格的省份”

《新民周刊》：很多人看到这个排行榜很奇怪，基本上没想到福建是第一。

蒋洪：福建是唯一及格的省份，他们最早提供了很多信息。我们的信息要求详细到部门，当时挑了教育部门。福建省教育厅一共列出了50多个单位，这50多个单位不但提供了一个总数，还提供了人员支出和公用支出。这些信息是其他省份不愿提供的。

那些信息公开办公室的工作人员事先也做过预测，换句话说，我们的信息还没出来，圈内人自己在横向比较的时候，普遍认为福建会比较靠前。

不少人原以为上海、广东会比较好。或许他们在人大、政协这个层面做得不错，但是这个调查是以普通公民的身份进行的，在公民层面上，他们不比其他省份做得更好。

《新民周刊》：有些省份事先就会横向比较了？

蒋洪：我们没说要进行排名，申请函上可能会留下一些痕迹，信上会写我们正在从事一项什么研究项目，他们可能会意识到这点。我们还是希望各省呈现自然状态，不过结果也有可能会跟一般公民感受到的情况有所不一样。

《新民周刊》：听您介绍，得分为两部分，态度分以及信息本身的评分，各省得分情况如何？

蒋洪：我们在态度分方面要求很低，只要给予正式回应，不管有没有提供信息，哪怕你只打一个电话，表示收到我们的函件，那就是满分。

我们没有能力判断信息的真实性，只是考察信息的可获得性。我们仅仅是从获得的程度进行排名，比如说福建省，给我们的信息我们获得了，那我们就给分。

“那人大的审查监督功能就完全虚设了”

《新民周刊》：您还以全国政协委员的身份向各省人大财经委提出了申请，他们有义务提供信息吗？

蒋洪：《政府信息公开条例》并没有要求人大，因此他们可回答也可不回答。但是给予反馈的省份那么少，我非常失望。我原以为他们会欢迎这项调查，因为我觉得我们是在帮人大履行职能。人大履行预算审查的职能，基本条件就是要获得信息。我们现在呼吁财政公开，对人大工作有推动作用。

此外，从我们获得的反馈而言，人大财经委和预算工委所获得的信息情况不比一个认真的公民获得的更多。我本人对这个结论持怀疑态度，因为难以相信。

《新民周刊》：为什么难以相信？

蒋洪：我们发函的对象是人大财经委和下面的预算工作委员会，这些人是专门审查预算的。每年的预算是怎样通过的？是由人大财经委审核了以后，出具一个意见书，然后把这个意见书放在全体委员会上表决。换句话说，人大财经委提出的意见书是决定性的。

整个人大，这个机构最应该懂得预算的。这些专业人士不懂的话，其余的就更别提了，那人大的审查监督功能就完全虚设了。

《新民周刊》：是人大财经委对财政监督过于冷漠了？

蒋洪：可以这么说。人大是否对政府提出的预算草案进行过实质性的审查和监督？我感觉这里边的成分很少。我们看到的一般情况是，通常不做任何修改。我指的不做任何修改是指实质上的，如果加几个文字的修改是有的。实质性的修改很少，我基本没见过。

《新民周刊》：这说明什么问题？

蒋洪：说明人大的审查监督的职能至少在能力方面还很薄弱，或者说，观念上还没承担起这项责任。

“那就是白谈”

《新民周刊》：您任代表或委员几年了？提出过实質性的意见吗？

蒋洪：我在上海做了两届人大代表，从去年起担任全国政协委员。我在小组会上都在阐明我的看法，如果需要一个代表或者委员做出认真、审慎的表态，那就必须提供足够的信息。现在的预算报告根本看不懂，无法提意见。

《新民周刊》：哪些方面阻碍了理解？

蒋洪：你根本不知道财政用得好不好。现在政府有三个口袋——社会保障基金、经营性的国有企业基金、政府基金，有两个口袋基本不让看，还有一个口袋只看一半。前面两项没有报告，向我们报告只是政府预算，而预算只是政府资金运行的部分。

即使报告出来的那部分，也被笼统化了。比如说，基建花了多少钱，你对这个抽象的数字根本无法评论，基本建设必须列到项目的层次。现在，代表和委员对预算基本无话可说。

财政必须增加透明度，只有透明之后，我们才能具体地说，哪笔安排不妥当。现在不是这样，都是等公众偶然捡到一个发票上网曝光，或在网上发现官员公款按摩，才开始事后追责。

《新民周刊》：多长时间讨论预算呢？

蒋洪：说起来有半天。不过在我的印象中，大家都没对预算说过什么。

《新民周刊》：那大家讨论什么？

蒋洪：各种各样的观点。比如说，要加强教育，或加大农村扶贫等等。但是有关这种观点，如何在预算中予以体现，他们没涉及。

我们大多数委员不会在预算这个层面上谈论问题。所谓预算层面，就是在现有的预算上，哪些开支应该削减，哪些项目应该增加。美好的愿望如果不能落实在预算安排上，那就是白谈。

《新民周刊》：您所在的政协小组多少人？

蒋洪：二十到三十人，两本预算报告。

《新民周刊》：是规定吗，每个小组只有两本？

蒋洪：是规定，政协每个小组都是两本，不知道人大怎么样。这两本预算报告只能在会场里传阅，会议结束后不能带走。

《新民周刊》：这些数据很机密吗？

蒋洪：按照先行法律规定，这些数据确实是国家秘密。所以我今年还有一个提案，就是修订《保密法》。如果《保密法》不做修订，所谓阳光政府、财政透明都无从谈起。

这个提案也是在实际调查中发现的。不少省级单位给我们回复时，都会引证《保密法》以及相关条例，一个省的信息公开机构称，“财政总决算的详细信息按有关规定属于机密级事项，保密时间为20年”。

这样的话，《政府信息公开条例》所规定要主动公开的信息，根据现行的《保密法》和相关规定则成了不予公开的国家秘密。

《新民周刊》：关于财政，您还有什么建议？

蒋洪：我个人认为有个很重要的问题，那就是让税收立法权回归人大。1985年，人大把税收立法权授给了国务院。税收立法权类似于公众的支票本，授权相当于立法部门代表公众在支票上签了字，但金额却空着，让行政部门任意填写，所以我们经常听到这个那个部门在考虑新税种。

如果要问老百姓拿钱，那到底该谁说了算？宪法和基本法律都规定是人大。改革开放30年了，人大也具备了这个能力。继续无特定目的、无特定范围、无时间限制地授权，无异于人大在经济领域中立法权的的全面放弃。■