短期政策与长期战略

宋晓梧

前两天国务院刚刚研究过的就业问题。本来就业问题从农业社会进入工业社会以后就是一个长期困扰工业社会的问题,这次金融危机使这个难题再次突出出来了。我们可以看看世界经济下降的趋势,这是2009年3月份国外一些著名银行、IMF、OECD等对于世界经济的预测。他们预测这次金融危机短期不会很快的恢复。最近保罗·克鲁格曼在中国讲到,一、两年内很难恢复,可能要五到十年的困难时期,当然这是估计比较长的,多数人认为至少要一到两年的时间。

中央加大措施促就业值得肯定

在这种危机情况下,失业问题又突出出来成为困扰各国的难题。我们看到资料美国2008年失业率预计8.1%,到今年5月份已经上升到9.5%,预计到2009年会突破10%。尽管美国失业率增幅下降,但是整个失业率还是上升的。日本预计今年失业率将超过二次世界大战之后的峰值5.8%,大家可能觉得5.8%不算太高,但是日本有日本的特点,日本有很多妇女没有就业意愿,就在自己家里,所以不计算到失业率中。欧盟将会上升到7.6,欧洲在今年1月份已经上升到8.2%了。国际劳工组织估计新兴经济体失业人数从2008年8000万将会上升到1.5亿的失业人数,世界银行估算今年全球将有5300万人而陷入贫困,这是从全世界来看经济危机使失业问题突出了。

我国就业形势也是非常严峻的,形势的问题因为大家都比较清楚,我这里写了,我非常简要地说一说。

现在我国劳动力供给在持续增加,劳动力需求相比而言下降。供给和需求两者相比较,现在我们的就业形势是非常严峻的,也是面临改革开放以后比较严峻的情况。劳动力供给全年需要就业人员总数将超过2400万人,其中高校毕业生700多万人,截止到7月底高校毕业生签约率不到40%,如果今年经济继续下行,城镇就业人员失业率还会继续增加。同时从农村劳动力供给,长期来看还有1.2亿农村富余劳动力需要逐步转移就业,近期看现在2.25亿农民工中有1.4亿在乡以外务工,有的在自己的乡镇企业务工,有8500万就地转移。去年底到现在说法不同,陈锡文说有2000万,劳动社会保障部说没有这么多,我的数字是用的劳动社会保障部的数字,大概还有1800万农民工返乡没有工作,现在还没有着落。特别是在今年7月份以后,农村初、高中毕业生升不了学的还有数百万人,将加入进城求职务工队伍,这样全年进城务工人员总量将更加庞大。

在劳动力持续供给压力很大的情况下,劳动力需求现在看起来是减少的。从人力资源市场资源供给看,岗位需求持续减少。去年第四季度和第三季度相比,岗位空缺与求职人数比例(求人倍率)由0.977降到0.85,创了8年以来的单季最大降幅。今年返乡农民工7000多万人,截止3月底有80%又返城找工作,现在据劳动社会保障部在两会中间的统计调查,现在认为大概有1100万人没有落实岗位工作,这也是社会上发生一些不稳定状况的重要原因。另外我们看到制造业,机械制造、建筑业、电子电器等供需差都是负数,供大于求。建筑业是-24.81,机械制造是-17.71,大大下降。

就业由于这样一个原因呈现了严峻态势。

根据对514家企业的重点监测,企业岗位流失幅度从去年底开始加大,城镇登记失业率最近几年连续保持4.0%,2008年第四季度攀升到4.2%,为2006年以来的最高水平。根据现在的一些预测,今年登记失业率还是要控制,但是调查失业率可以看到今年估计会上到7.0%,这也是蔡舫上次讲的数,但是最近看到社科院包括农民工抽样调查在内城镇失业率现在已经达到9.4%,逼近10%的大关,这一情况非常严峻。

我们说的登记失业率反应不太灵敏,我曾经在一个港澳公务人员培训班上介绍中国劳动问题时,讲到登记失业率变动情况。澳门政府来学习的班长是一位女官员,她说宋先生问您一个问题。“九十年代,93、94年的时候那么过热,登记失业率百分之三点几,过去物价两位数增长的时候你的失业率是百分之三点几将近百分之四,等到你们物价是负增长的时候,登记失业率没有多大的变化,那么你们编这个登记失业率是要欺骗老百姓、还是欺骗政府、还是欺骗经济学家自己呢。”问的非常尖锐。所以我们真正分析失业问题时,登记失业率不起什么作用,我这里就没有说登记失业率的事。

面对这样一个严峻形势,我觉得还是要肯定中央和国务院在短期促进就业方面,连续的采取了一系列的措施,当然今天我不是讲这个问题,不过首先要肯定这个。今天的题目就是短期措施如何和长期解决就业问题相结合,短期的措施,我觉得从去年十月以后,中央经济工作会议提出了必须要把扩大就业摆在经济与社会发展更加突出重要的位置。后面我会讲更加突出重要的位置到底是什么位置,我是怎么理解的。在很短的时间内,去年十月到现在粉红色的字体可以看到,国务院和有关部门连续出台了这么多直接促进就业或者是改善就业条件的这些文件,半年多的时间内连续出台这么多文件,应该说中央和国务院对这项工作十分重视。

四大措施促就业

第一方面,促进就业政策措施,一个是紧密结合内需,更多的拉动就业,这里面有很多包括补贴中小企业发展服务业等等,社会保险补贴政策等等。

第二方面,帮扶企业克服困难,努力稳定就业。这里面很重要的一个就是落实“五缓”,缓交五项社会保险费;“四减”,降低四项社会保险费的费率;“三补”,这些措施我不一一点出了,因为这些报纸上都有,大家搜集一下就可以。

第三方面,加大政策扶持力度,鼓励自主创业。还有人提出要把鼓励自主创业作为国家促进就业的战略地位等等,当然也有人有不同看法。再有就是针对重点人群统筹安排就业,这里面一个是重点研究高校毕业生怎么促进就业,再一个是研究农民工怎么做好就业工作。这里面有很多政策措施具体内容这里不一一介绍了。

这些促进政策措施中,也包括了加大培训,这个从全世界来说,在困难时期培训都是一条很重要的出路,因为经济遇到危机以后,肯定产业结构要调整,劳动技术结构也要调整,所以如何使过去不太适合新的产业结构或者是技术结构的劳动力得到培训,得到新的工作,这个在国际劳工组织曾经被叫做是工会和雇主最能达到一致计划。工人也希望培训,雇主也希望培训,这是最能达成一致的,其他方面不一定能够达成一致了,比如说减缓一些税收,或者是降低一些工资,或者是不允许企业解雇工人,这个就有分歧了。工人很高兴尽量不要解雇,但是企业可不愿意,企业希望困难了应该按照自己生产需求解雇工人,这就不一定一致了,但是培训是工人和雇主在应付危机的时候最能达成一致的,这方面我们也有很多的政策。

第四方面加强公共就业服务,改善就业环境,这里面也采取了一系列的政策措施。因为这些政策措施,大家都从报纸上可以看到,我就不详细介绍了。

从我们财政看确实是大大加大了对就业的支持力度,今年达到420亿,比2008年增加了160多亿元,增幅达到了66.7%,这从中央财政来说是理念增幅最高的。

促进就业有一些短期的政策,当然有一些会对长期就业有一些影响,但是目前来看这些政策应该说也取得了比较显著的成效。中央政策带动了地方的各种政策,我这里举了很多例子,像吉林、上海、福建、广东、浙江等等分别响应中央号召提出了比较实际的政策。根据最近的一个数字,到四月底全国城镇新增就业465万人,农民外出打工工人数也有较大恢复,扭转了去年第四季度以来下滑的趋势。比如说广东就是我们最担心的,因为珠三角是出口加工两头在外的情况,现在来看它的情况也有很大的改进。

短期政策说完之后,我想重点谈谈长期战略,看来我们短期政策上出台了一系列的政策以后,对于促进就业目前情况来看有一些好转,经济也有所好转。但是就中国就业问题的长期战略来看,需要解决的问题更多,需要解决的问题也是更难。

下面我来讲讲就业当前从宏观和长远看存在的问题在哪里。

现在我们各地都在加大投资,中央也在加大投资,这一点中央和地方高度一致起来了。加大投资要保百分之八的增长理由在哪里?我们和过去不一样了,过去没有落实科学发展观,搞GDP挂帅,这次GDP保持八不是为了GDP挂帅,是为了保民生、是为了保就业,如果没有百分之八的增长解决不了就业问题。但实际上中国的情况是不是这样呢?不完全是这样的。我们的GDP和就业弹性来看,就业弹性过低。不错,增加投资肯定会带动一些就业,但是投资到不同的方向,对于增加就业容量有很大的差别。全国2000多个县将近700个市投入了多少钱来修主题公园、广场,这些投资进去以后最终能拉动多少就业?一个大广场放在哪里能拉动多少就业?也就拉动几个清洁工人。如果我们把这笔钱放在比如我们需要加强的社会保障上、社区卫生服务上,这样又能拉动多少就业。当然我说的是一个比较极端的例子。我们看看整体的情况,根据国家统计局提供数据表明,八十年代我们的GDP每增长一个百分点可以拉动200多万人就业,这一比例到1990年代下降到了100多万,21世纪以来基本徘徊在100多万,有时候GDP增加一个百分点,只能拉动80多万人就业。目前我国的就业弹性大致为0.1。但是我们自己和自己比就业弹性下降了,由过去大概0.3左右下降到0.1,我们和一般发展中国家相比,一般发展中国家就业弹性平均在0.3-0.4。发达国家2007年欧盟地区总就业弹性是0.78,OECD国家是0.48。(这张图就是表明刚才我说的情况,GDP增长是百分数,就业增长也是百分数,就业弹性是千分之几的)相比而言,就业弹性从九十年代到现在在大幅度下降。我们可以对就业问题做一个国际性的比较。这个是人力资源和社会保障部国际劳工研究所(过去我在这个所当过所长),他们根据OECD数据库和各国GDP就业量计算出来的。我们可以看到,OECD国家总体2006年是0.63,2007年是0.48,G7国家2006年是0.58,2007年是0.51,欧盟地区2006年是0.68,2007年是0.78。我们看一些国家,挪威就业弹性是最高的,在一点几以上,还有意大利。比较低的是日本韩国,这几年他们就业弹性比较降低。当然我们可以看到2006年、2007年就业弹性是变动的,和一国经济发展情况是相关变动的。但是总体来说和中国相比都差太多了,我们这种经济增长方式对带动就业的促进作用,现在与发达国家相比差太多了。

我们是一个全世界人口最多的国家,就业问题应该成为一个最重要的问题,结果从现在宏观经济的发展态势来看,我们走了一条就业弹性不能说最低,我不知道全世界是不是还有比我们低的,就目前收集到的材料中中国是最低了。我们怎么就走了一条这么不利于促进就业的总体宏观经济增长方式呢?这是一个值得深思的问题。如果说这个问题不解决,短期那些小的政策,免税啊、大学生当村官这些政策从根本上来说,不好听的说是见木不见林,总体是不利于就业的,这个问题要解决。

为什么我们就业弹性这么低?可以具体分析一下,下面我分三个层次来分析。影响就业弹性因素很多,比如说刚才我讲的投资方向。挖一个管道和搞服务业,同样投资1万元就业是不一样的,投资意愿也是不一样的,这是一个方面。我从大的方面讲三个问题,第一个是讲产业结构不利于就业,第二个是讲分配格局不利于就业,第三个是垄断行业不利于就业。这些问题虽然我一直在说,但是别人对分配问题讲得不太多,好像没有把分配问题和就业联系起来考虑。实际上就业就是挣工资,就是雇佣劳动,如果不考虑工资价格对就业的导向,也解决不了就业问题。