新一轮土地利用总体规划与城市规划的协调

柴　华

摘要:本文以贵州省铜仁市土地总体规划与城市规划编制方面的有关资料,介绍了贵州省铜仁市土地总体规划与城市规划的相互关系及存在的问题,结合实际为两个规划的协调提出科学合理的途径。

关键词:土地利用总体规划城市规划协调

0 引言

在城市建设和城市管理中,土地利用总体规划与城市总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用,它们相互联系又相互制约,既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划,其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重,规划深度也悬殊较大。为使两个规划充分发挥指导性作用,应当通过“两规”的协调,实现土地的节约、集约利用。新一轮土地利用总体规划应更多的与城市规划相联系。本文以贵州省铜仁市为例就土地利用总体规划与城市规划的协调问题进行探讨。

1 土地利用总体规划与城市总体规划的关系

1.1 两个规划编制目的与任务

1.1.1 土地利用总体规划编制的目的与任务 土地利用总体规划是在一定区域内,根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件,对土地的开发、利用、治理、保护等在空间上、时序上所做的总体安排和布局。

1.1.2城市总体规划编制的目的与任务 城市规划是建设城市和管理城市的基本依据,是确保城市空间资源的有效配置和土地利用的前提和基础,是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。

1.2 两个规划编制的思路

1.2.1 新一轮土地利用总体规划 铜仁市开展新一轮土地利用总体规划修编,以《铜仁市国展经济和社会发展“十五”规划纲要》(提纲)为指导,以科学发展观统揽全局,正确处理资源保护与加快发展的关系,针对实际情况,高起点切入西部大开发的实施,寻求一条既针对当前,又适应未来的“经济与资源保护协调发展、经济与社会协调发展”的国土资源规划、管理、保护与合理利用的模式,构筑一条合理利用国土资源与促进经济发展之路。

1.2.2 城市总体规划 《铜仁市城市总体规划》(1999～2020年),遵循人口、经济、社会、环境和资源相互协调,走可持续发展的道路,坚持经济建设,城市建设与环境建设同步,实现社会、经济、环境三个效益的统一;城镇的发展和布局严格执行合理用地、节约用地的土地使用原则。并以市场经济为导向,适应城市的动态发展,使规划具有延续性、超前性、稳定性、可操作性。

1.3 两个规划存在的矛盾与问题

1.3.1 城市建设用地规模、范围的确定上存在较大差异 城市规划范围过大,《铜仁市城市总体规划》中,确定的规划控制范围150平方公里,规划范围42.0平方公里,其中城市规划建设面积18.00平方公里,现行土地利用总体规划的城市规划范围比城市规划的范围约小8平方公里。

1.3.2 规划实践中有时难以协调 土地利用总体规划与城市规划在工作实践中也往往存在难以协调的问题,例如在建设项目可行性研究阶段,建设项目选址意见书和建设项目用地预审报告两者缺一不可,分别由城市规划主管部门和土地规划主管部门具体操办。实际中,可能会出现一方同意选址、另一方不同意用地预审的情况,导致建设项目不能立项。

1.3.3 编制规程和工作路线不一致 土地利用总体规划的编制一般采取从上到下逐级进行的方法,而城市规划采用的是从上到下与从下到上相结合的工作路线。土地利用总体规划的编制强调土地尤其是耕地的保护,耕地占用和保护指标的分配采取自上而下层层下达的方式,不得突破,带有很强的计划性。城市规划侧重城市的建设和发展,规划编制一般从各行业用地需求的角度进行各种土地利用的时空安排。

2 土地利用总体规划与城市总体规划协调的途径

2.1 两个规划协调的依据 《中华人民共和国土地管理法》第二十二条规定:城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内,城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

《中华人民共和国城市规划法》第七条规定:城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。

2.2 两个规划协调原则 土地利用总体规划不仅要为城市的发展提供充足的发展空间,以促进城市与区域经济社会的发展,而且还应为合理选择城市建设用地、优化城市空间布局提供灵活性;城市规划范围内的用地布局应主要根据城市空间结构的合理性进行安排。城市总体规划应进一步树立合理和集约用地、保护耕地的概念。城市规划中的建设用地标准、总量,应和土地利用规划充分协商一致。

2.3 两个规划协调的主要内容

2.3.1 城镇人口发展规模的协调 《铜仁市城市总体规划》中人口预测总规模为27万人,它包含其他村镇人口。2005年,五个办事处总人口为15.84万人,按照铜仁市人口和计生育局预测的相关参数,到2010年和2020年,五个办事处总人口分别发展到16.9和19.26万人,因此,应采用城区人口20万人来对用地规模计算。

2.3.2 城市人均用地指标的协调 铜仁市城市区域由市中、环北、河西、谢桥四个办事处组成。2005年城市用地面积815.13公顷,四个办事处非农业人口114527人,人均占地71.17平方米/人,远低于建设部中等城市人均占地标准90—105平方米/人的标准。铜仁市正在实施“兴工富市、强农稳市、商贸兴市、旅游活市”的发展战略,特别是铜仁地区拟将“撤地建市”,铜仁市必将发展为区域中心城市,空间问题将显得更为突出。

2.3.3 城市用地总量规模的协调 铜仁市城市规划规模比土地利用总体规划规模大171.77公顷,需要在土地利用总体规划中去控制和协调。根据我市社会经济发展情况和粮食生产安全对耕地的需求,我市城市用地近期年(2010年)新增规模控制在405.55公顷左右,目标年(2020年)新增规模控制在813.10公顷左右,城市建设规模不得超过土地利用总体规划确定的1628.23公顷的用地规模。

2.3.4 城市规划用地发展方向的协调 根据《铜仁市城市总体规划》的修编的情况,铜仁市将向谢桥、灯塔片区发展,针对这部分建设用地,土地利用总体规划修编时,应作相应的协调。一方面,在城区规划控制范围内的农业用地区应调整为建设预留地,以满足城市发展所需用地;另一方面,在条件好的地区开展土地开发、整理、复垦工作,弥补城市建设占用的耕地,完成“占补平衡”和实现耕地动态平衡。

2.3.5 城市建设用地范围的协调 城市规划建设用地区外,城市规划范围内的土地,在土地利用总体规划修编时,划定为城市发展区,并实行相应的用途管制,避免破坏城市规划的整体性,应从长远发展方向考虑,以满足城市规划的长期性,超前性对土地利用提出的要求,同时为城市的可持续发展留有余地。在城市规划范围外的土地,尤其是耕地将实行严格的用途管制,禁止非法占为建设用地。

3 结论

本文就贵州省铜仁市土地总体规划与城市规划的相互关系、存在问题进行了深入分析,为实现土地的节约、集约利用。使新一轮土地利用总体规划更多的与城市规划相联系并充分发挥两个规划的指导性作用,提出了土地总体规划与城市规划协调的途径。