应急物流建设研究

刘乃娟　刘　凯

摘要:应急物流已经成为我国经济持续健康快速发展的重要保障力量,在科学发展、构建和谐社会的政策引导下,应急物流建设的必要性和紧迫性随之凸显。为了研究如何加强我国应急物流建设,从应急物流的概念及特性出发,阐述了应急物流的重要性,并对我国应急物流的现状和不足进行分析,提出应从建立科学规范的应急物流保障机制和建立高效的应急物流运行机制两方面来加强应急物流建设。

关键词:应急物流;保障机制;物流机制

中图分类号:F252文献标识码:A

Abstract: Emergency logistics has become vital guarantee forces for the sustained, healthy and rapid development of domestic economy. In the guidance of scientific development and building a harmony society, the necessity and significance of emergency logistics construction are consequently highlighted. From the perspective of the conception and characteristics of emergency logistics, the importance of emergency logistics is illustrated, and its present situation and weakness are analyzed, on this basis, the guarantee mechanism and operation mechanism are proposed to strengthen the construction of emergency logistics in this paper.

Key words: emergency logistics; guarantee mechanism; logistics mechanism

去年我国相继发生了雨雪冰冻灾害和汶川特大地震,对国家经济、人民生活乃至生命安全造成极大威胁。要把灾害及次生灾害造成的影响控制到最低点,需要对人流、物流、资金流、信息流的科学分析判断,整体统筹管理以及合理的分配使用,这早已突破了物流的内涵,上升为体系与机制的层面。建立国家及各级应急灾害预案的同时,进一步完善“应急物流”体系已经历史性地摆在时代的最前沿,加强应急物流建设的必要性和紧迫性也随之凸显。

1应急物流的特性及分类

应急物流[1]是指为应对严重突发性自然灾害、突发性公共卫生事件、公共安全事件及军事冲突等突发事件而对物资、人员、资金的需求,借助现代信息技术,整合应急物资的运输、包装、装卸、搬运、仓储、流通加工、配送及相关信息处理等各种功能,以追求时间效益最大化和灾害损失最小化为目标的一种特殊物流活动。

1.1应急物流的特性

应急物流就其本质而言,是指在危机发生时进行紧急保障的一种特殊物流活动。普通物流既强调效率又强调效益,而应急物流多数情况下通过物流效率实现其物流效益[2]。与一般性物流活动相比,应急物流更凸显了如下主要特征:

(1)时效性及非常规性。时效性是应急物流活动最突出特征。应急物流应遵循特事特办原则,尽量精简一般物流过程的中间环节,使整个流程紧凑衔接,物流机构更加精干,物流行为表现出浓厚的非常规色彩。

(2)不确定性。由于突发事件突发性强、涉及面广、破坏力大,导致事件强度大小、影响范围、持续时间等因素难以预见,也使应急物流救援内容随之变得事先难以确定。随着科技的进步,这种非预见性也具有相对性,原先不可预测或难以预测的东西,如地震等自然灾害,逐渐可以预测。

(3)需求的急迫性和多样性。突发事件发生时,短时间内需要各种大量物资,如食物、水、帐篷、衣物、药品、救援设备等,涵盖了从救灾所需的多种生活用品到各种设施设备,而且物资的需求量、供应量可能会随着时间而变化。同时,往往伴随着物流环境恶化,如震后山体滑坡阻断道路交通、通信线路中断无法接受与传送信息等,此时物品的充分配备和及时送达,成为对应急物流的配送系统的严峻考验。

(4)军地物流的共同参与性。所谓“军地物流一体化”[3],是指对相对独立的军队物流系统与地方物流系统进行有效整合和优化,以实现军地物流兼容部分相互融合、高度统一、协调发展,最后达到物流基础要素及物流技术标准的一体化、物流评价体系的同一化、物流运营的规范化、管控机构的权威化以及法律体系的完善化目标。军队物流作为国家应急物流体系的主导力量,与应急物流在本质特性和物流要求方面具有相通性,二者更可以相互影响、相互促进。对于重大灾害处理,尤其是在运作应急物流时,应军地结合,军民协作,并肩战斗。

(5)供应的弱经济性。应急物流最突出的特点就是“急”,如果依然运用一般的常态物流理念,按部就班地进行,必将难以满足紧急的物流需求。在重大险情或事故处理过程中,应以灾区或突发事件地区的满意度及快速配送为主要目的,实现快速响应,经济效益将不再作为物流活动中心目标考虑,应急物流呈现出明显的弱经济性,在某些情况下甚至成为一种纯消费性行为。

1.2应急物流的分类

应急物流作为一种特殊的物流活动,其内容相当广泛,可以概括为以下四种类型。

(1)突发自然灾害应急物流。主要包括由水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等引发的应急物流。

(2)突发事故灾难应急物流。主要包括由工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施及设备事故、环境污染和生态破坏事件等引发的应急物流。

(3)突发公共卫生事件应急物流。主要包括由传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全、职业危害、动物疫情、其他严重影响公众健康及生命安全的事件所引发的应急物流。

(4)突发社会安全事件应急物流。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等引发的应急物流。

2应急物流的地位与作用

应急物流是现代物流新的分支领域,属于特种物流,是为应对社会突发公共事件提供物资支援的物流,已经成为我国经济持续健康快速发展的重要保障力量,科学发展、构建和谐社会的大背景下,必须高度重视应急物流的建设发展。

2.1应急物流是国家安全保障系统的重要力量

应急物流的特殊性决定了救灾的胜负不仅取决于现场救援力量,更依赖于应急物流能力。从社会作用层面上讲,物流主体功能包括:快速抢救受灾人员、物资和各类设施、设备,减弱损失;及时补充物资,维系抢险救灾活动顺利进行;快速供应物资,帮助灾区重建;稳定民心,维护社会经济秩序安定等四个方面。良好的应急物流体系,能够源源不断地将国民经济力量增值,补充救灾物资消耗,恢复救灾力量,成为救灾能力的倍增器。可见,良好的应急物流系统,既是综合国力的重要组成部分,也是其发展水平的重要标志,更是综合国力转化为救灾实力的物质桥梁,与现场救援实力一样,应急物流是国家安全保障系统的重要力量。

2.2应急物流为应急管理提供强大的物资支撑

应急管理理论认为,突发事件可分为潜伏期、发展期、爆发期和痊愈期四个阶段。应急物流在突发事件潜伏期做好各种准备,在发展期启动,在爆发期和痊愈期真正运作,体现价值。在应急行动中,大致分为实施抢救的现场救援活动和实施物资保障的物流活动。国家实力不会自动地转化为抗灾救灾实力,应急物资必须经过包装加工、组配、储存、前送、分发等多个环节,通过物流这种桥梁作用,才能为现场救援提供不间断的物资供应。2008年5月,在应对四川汶川大地震灾害行动中,无论是道路的抢修,还是救灾物资的调拨和配送,都充分说明应急物流在保证物资有效供应和支撑方面的重要作用。

3应急物流发展存在的主要问题

3.1应急物流保障管理机制不健全

危机一旦发生,各级政府就会组成相应的领导小组,把危机的及时处理作为压倒一切的重心,这种运作机制是一把“双刃剑”。一方面,以行政强制力为基础,统一组织指挥应急物流保障活动,确保了所需应急物资的及时供应。另一方面,由于没有正规化、法制化的应急保障机制,整体秩序紊乱,应急物流保障社会成本高、效率低、遗留问题多。以经济学的观点看,现行的应急物流保障机制处于典型的“帕累托无效率”状态,需要进行资源的重新配置,向实现“帕累托最优”的方向努力。

3.2应急物流管理专业队伍与装备缺乏

应急物流的组织是一个复杂的工程,其难点在于受灾人口多,波及面积大,救灾物资的需求量大且需求频率高。救灾所需物资的来源广,调配涉及的部门多,运送路途艰难,灾区环境恶劣。应急物流任务专业性很强,需专业人士负责。我国目前缺少应急物流的专业人员和专有设备,灾害一旦发生,难以自救;交通运输存在较大问题,大部分地区多以公路和铁路作为物资输送的主要形式,运输工具的落后严重影响了应急物流的运输效率。

3.3应急物流信息化程度很低,难以满足应对紧急状态的要求

加强应急物流信息系统建设[4]是提高我国应急物流水平的重点所在。预警系统、网络平台、跟踪系统是信息保证较为重要的三个部分,由于缺乏统一的信息共享和发布平台,信息收集不够集中,不能满足应急管理对信息的及时性、准确性的要求,导致应急指挥机构无法准确掌握突发事件的详细内容以及现行救援工作的运作情况,导致分析判断不准确。尤其是在我国某些边远的老山区,出行方式落后,一旦出现突发事件,组织应急交通物流运输保障难度大、费用高。

3.4应急物流指挥体系不完善

由于军队物流与应急物流的相通性,应急物流往往同时涉及部队与地方,由于部队内部没有建立绝对权威的组织指挥机构,外部也没有建立军地联合的完善的指挥体系,导致了应急物流的多头指挥、各自为战、责任不明、协调不畅,大大降低了应急物流的效率和效果。

3.5应急物流配送体制不健全

目前,我国各地(市)国防动员委员会都建立有相应的交通战备办公室,但现行体制不尽合理。交通战备办公室只对当地交通、道路、运输专业人员和运输机具的数量、质量等情况大概了解和掌握,而不能对辖区所属人员、物资、运输机具等进行有效配置,不能明确战时保障计划和任务,导致应急保障能力差[5]。另外,目前国内尚没有任何法规性文件对于应急条件下交通线路的维护和抢修、临时场(站)建设等方面的领导体制、相关设备的征用、预案的制定、实施的程序、补偿和抚恤、经费保障以及平时演练等方面进行规范,导致了应急物流交通运输保障“无法可依”。

4应急物流管理体系建设的若干建议

针对目前应急物流存在的问题,归根到底应从应急物流保障机制和应急物流的运行机制两个方面加强建设。

4.1建立应急物流保障机制

应急物流要求时效性高,一般物流运行机制难以满足应急状态下的物流需要,建立应急物流的保障机制是应急物流实施的必要条件。建立应急物流保障机制的目的在于使应急物流的流体充裕、载体畅通、流向正确、流量理想、流程简洁、流速快捷,使应急物资能快速及时、准确地到达事发地。

(1)建立应急报告与信息公布的保障机制。突发事件的应急报告是决策机关了解并掌握突发事件发生、发展状况的有效途径,而突发事件信息的如实、科学公布是政府对社会、公众负责的体现,有利于缓解紧张的社会氛围,保障了公众的知情权,信息的及时收集和传递也是应急物流保障和有效救灾的重要手段。此外,通过公布应急物流保障的工作信息,可以使社会各界了解救灾物资的需求与供给状况,调动多方面力量筹集应急物资,保障供应。

(2)建立基础设施保障机制。物流基础设施的发展水平对保障应急物流的顺利实施起着关键的作用。物流基础设施包括通讯系统、交通运输网络、物资储备设施和物流信息网络等。通讯系统发达,可以在灾害发生前及时预警,使人们提前做好准备;交通运输网络和物资储备设施的发达和坚固可以保障物流网络,使灾害后的救援物资迅速抵达灾区,而且广泛覆盖的交通运输网络可以使援助到达任何需要的地方;高效的物流信息网络,对于应急物流的实施也是必要的,可以依托政府公共信息平台,建立应急物流信息网络,及时发布灾害情况、运输及仓储的最新信息。

(3)建立政府协调保障机制。由于应急物流是其社会功能的体现,需要整个社会的参与,而处理突发性事件的关键在于政府职能的有效发挥,主要包括:对各种国际资源、国内资源的有效协调、组织和调用;及时地提出解决应急事件的处理意见、措施或预案;组织筹措、调拨应急物资、应急救灾款项;根据需要紧急动员相关单位生产应急抢险救灾物资;采取一切措施和办法协调、疏导或消除不利于应急物资保障的人为因素和非人为障碍。所有这些需要一个高效的机制化指挥平台。在全球化、区域化日益发展的今天,许多突发性灾难所产生的影响不仅局限于一个国家或地区,加强国际间的人员合作和科技交流显得日益重要,这也是突发事件中央协调处理机构的主要任务之一。

(4)建立法律保障机制。在应对突发性灾害和事件的时候,国家相关法律法规也起着至关重要的作用。应急物流中的法律机制实际上是一种强制性的动员机制和保障机制,它可以规范个人、社团和政府部门在非常时期法律赋予的权利、职责和应尽的义务。如在发生危机时,政府有权有偿或无偿征用民用建筑、车辆、物资等,以解救灾之需。许多国家都制定了相关的法律法规,如美国的《灾害救助和紧急援助法》,俄罗斯的《联邦公民卫生流行病防疫法》,韩国的《传染病预防法》等。

(5)建立应急物资的储备保障机制。大量的有效物资储备可以大大压缩从灾害发生到救灾完成的间隔时间,减少采购和运输量,大大减少相关成本。应急物资的储备关键在于储存仓库的合理布局及其修建数量和容量,物资的种类及其中期和长期的储备量,储备物资的合理维护和有效管理。针对常见的各种自然灾害对救灾物资的要求,应当在灾害发生前做好各种物资的储备。

(6)建立应急基金储备机制。应急物流活动中的资金流是不可忽视的管理环节,对于我国目前的经济建设发展需求来说,突发事件的侵袭会对地区甚至全国造成各方面不利影响。国家财政预算中预留资金往往难以解决应急事件之需。据此,应当动员社会力量,以各种方式、从各种途径建立应急基金,最大限度地降低灾害损失和对社会经济造成的负面影响,把应急基金的筹措和管理推向法制化、规划化和经常化。

(7)建立“绿色通道”保障机制。为保证应急物资的顺利送达,可在重大灾害发生及救灾赈灾时期,遵循特事特办的原则,建立地区间的、国家间的绿色通道机制,即建立并开通一条或者多条应急保障专用通道,在必要时可以给予应急物资优先通过权,有效简化作业周期和提高速度,以方便快捷的方式通过海关、机场、边防及地区检查站等,让应急物资、抢险救灾人员及时、准确到达受灾地区,从而提高应急物流效率,缩短应急物流作业时间,最大限度地减少生命财产损失。“绿色通道”机制可通过国际组织,比如国际红十字会,也可通过相关政府和地区政府协议实现,或通过与此相关的国际法、国家或地区制定的法律法规对“绿色通道”的实施办法、实施步骤、实施时间、实施范围进行法律约束。

总之,现代社会需要强有力的应急物流保障,特别在重大危机的处置中,应急物流扮演着举足轻重的作用。

4.2建立高效的应急物流运行机制

通过加强应急物流保障机制,可以建立如下的应急物流运行机制,如图1所示。当重大突发事件爆发后,信息管理中心将相关信息迅速通知应急物流指挥部,应急物流指挥部根据应急处理专业技术机构的支持决策及时启动相应等级的响应机制,评估所需要的救援物资种类、数量,组织救援物资供应,同时向有关单位下达任务,提出目标要求,明确分工责任,规定时间节点,并对运作执行情况进行不间断的跟踪监督,及时收集整理反馈信息,根据实际情况灵活调整;运作执行部门根据指挥调度部门下达的任务,组织精干力量,采取有效措施,将救援物资经过备货、分拣、配货、包装、贴标签等作业后,根据救援物资需求的紧迫程度组织配送运输,确保应急物流顺利开展;应急物流指挥部实时跟踪救援物资的运送情况,及时收集灾情的变化情况,制定新的物资配送方案;最后,对整个应急物流活动进行善后处理,总结经验教训,向上级上报有关情况,并适时转入常态物流运作模式。

与此同时,定期开展应急物流知识宣传和演习;事先规划陆、海、空运输替代路线以发挥多式联运的优势;编制救灾物流作业流程手册,明确救灾物资的运输、机械设备以及其他分工合作等事项;将现代物流知识及供应链管理理论充分运用到自然灾害应急物流管理中;同时借鉴国外发达国家的成功经验,通过多种途径和方法进一步完善我国自然灾害应急物流体系。

5结论

历史经验告诉我们,工业社会在高速发展时期,其社会系统的脆弱性表现得十分明显。而我国正处于工业化进程的关键阶段,同时又是一个自然灾害多发的国家,因此,主动借鉴国外先进的应急物流管理经验,加强应急物流理论研究,积极探索应急物流发展之路,大力推进我国应急物流建设与发展,以渐进建设方式逐步构建起符合中国国情的应急物流体系,对保障社会安全、维护国家稳定、促进社会和谐具有非常重要的意义。

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