关于我国高新技术产业开发区管理模式创新的思考

邢　飞　徐永香

摘要:我国高新区管理模式经过二十多年的演变,形成了三种比较稳定的类型:政府主导型、混合主导型、企业主导型,这三种类型的管理体制各有优劣,都在不同程度上促进了我国高新区的建设与发展。当然随着高新区的不断发展,原有的模式的缺陷会成为高新区发展的障碍,因此,应该结合高新区发展的具体情况进行改革,不断完善开发区管理模式。

关键词:高新技术产业开发区;管理模式;创新研究

中图分类号:F127

文献标识码:A

文章编号:1009-2374(2009)19-0001-02

世界高新区的发展在20世纪80年代以前进程缓慢,设立的主要是发达国家。进入80年代,伴随着世界新技术革命所引起的产业结构调整的浪潮,全世界兴起了建设高新区的热潮。我国的高新区是在面临世界新技术革命挑战,各国不断加强高新技术产业发展,国内不断深化改革、对外开放的背景下倡导发展起来的。1985年,中国科学院与深圳市人民政府联合创办我国第一个高新区——深圳科技工业园,拉开了中国创办高新区的序幕。至此,经国务院批准的国家高新区达到54个。我国高新区在发展的20多年来,分别结合自身的特点及当地的政策要求采取了不同的管理模式,这些模式都或多或少的带动了整个高新区的发展,并产生了一定的外部效应。但随着经济环境、园区发展规模等的变化,各管理模式的缺陷可能成为高新区发展的障碍,必须做出相应调整,以利于高新区持续、健康、快速的发展。

一、高新区的管理模式及存在的问题

我国的高新技术产业开发区设立较晚,其管理模式的形成与演变是与高新区的发展历程同步进行的。大多数高新区管理模式是借鉴国际经验,结合本省市实际情况而加以创新和不断完善的。但我国大多数高新区治理模式仍然以政府为主导,政府在高新区的发展过程中干预很大。本文通过归纳国内高新区管理模式的特点,得出三种有代表性的管理模式,即政府主导型、混合主导型、企业主导型。

(一)政府主导型

政府主导型管理模式下成立以省市领导组成的领导小组负责开发区发展重大决策和重大问题的协调,不负责具体事务,给高新区提供一个宽松的管理环境。成立高新区管理委员会作为所在地市政府的派出机构,在高新区内行使市一级经济管理权限和部分市级行政管理权限,包括项目审批、规划定点、房地产发展、人事劳资、审批入城户口等。在机构设置上,设党工委(或党委)与管委会两套班子合署办公,下设直属机构和市属分支机构(主要是税收、公安、工商),实行“一栋楼办公,一个窗口对外,一个图章管到底”的责权配套、高效运转的管理体制。对于入驻高新区的企业,高新区主要是建立、健全各种社会化配套服务,引进一些事业性、中介性机构,为企业提供一站式服务。目前我国大多数高新技术产业开发区选用这种管理模式。

(二)混合主导型

这种类型是高新区管委会与开发总公司实行“两块牌子,一套人马”,主要职能机构合署办公,既具有行政职能又具有经济职能,委管会行使市级管理权限,负责对高新区实行统筹规划、统一领导,开发总公司负责整个高新区的招商、运营等具体事务。提倡“政企合一”者认为这种模式简化了关系,少去了一些繁琐的协调工作;而赞同“政企分开”者则认为“政企分开”可以割断企业对政府的依赖,增强企业提高经营效益的积极性,避免企业过分依靠政府,加重政府负担。这种模式在开发总公司创立初期,有政府的支撑利于其快速起步和全面发展,但政企合一也可能导致总公司过多依赖于管委会的行政职能,发展动力不强。实践证明,高新区总公司在创建起步阶段,政企合一利大于弊,但随着总公司的发展政企分开将更利于企业及整个高新区的发展。

(三)企业主导型

这种类型下,开发主体不是一级行政组织或政府派出机构,而是通过组建一个公司负责园区的规划、投资开发和管理。开发总公司具有独立的法人地位,由地方政府赋予各种有利于开发区的权限,自主经营、自负盈亏。在这种模式下,开发公司不仅要开发工业用地,而且还要进行大量的公共基础设施建设投资,但却不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿,公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。企业主导型的优点是运作效率高,可以通过国内资本市场和海外市场上市融资进行资本经营。但是开发公司不具有政府职能,缺乏必要的行政权力,权威性不及政府部门,可能会影响管理效力的发挥。

二、高新区选择管理模式的原则

我国高新技术产业开发区由于定位不同、区域差异、经济发展水平不同、规模不同等,在管理实践中不应强求一致,各高新区要在考虑其性质特征和优势比较后,因地制宜地选择适合开发区的管理模式,具体原则如下:

(一)符合建立社会主义市场经济体制的要求

管理机构的设置要力求精简、高效,开发区管委会要适当集中经济综合管理部门权限和宏观调控权,机构要精简,人员要精干,尽量减少管理层次,提高工作效率,创造有利于培养企业市场主体和法人地位的政策环境。

(二)提供法律保障

高新区管理机构应将大量的微观经济活动管理权直接下放给企业,把工作重心放在研究制订规划、制订和调整政策、为经济运行提供法律保障上来,运用行政的、经济的、法律的和社会政策等各种手段,保证所制订的经济和社会发展计划、规划以及宏观控制和管理的实施。高新区管委会要发挥政府权威,及时帮助各类企业解决运行中碰到的各种问题和困难。要加强对外联系,为企业沟通国际市场服务,促进高新区市场同国际市场的对接和一体化进程。

(三)营造良好的服务环境

高新区应加快一系列中介服务机构和企业单位的建设:一是投资服务机构,为入区投资的中、外投资者和企业提供政策、环境、发展方向、程序等方面的咨询服务,代办投资报批手续等一条龙服务。二是财会、法律服务机构,建立各种会计师事务所和律师事务所,为入区企业提供资质、资产估评、验资、会计师见证、公证、仲裁、法律保障等相关服务。三是社会保障机构,如各类保险公司,为中外投资者和中方职工提供财产、退休养老、医疗保险等各项服务。

三、高新区管理模式创新的构想

要加快并保持高新区的持续发展,必须尽快完成从依靠政策优势向依靠综合环境优势的转变,积极推进管理模式创新,要着眼于经济全球化和中国加入WTO后的新形势,按照社会主义市场经济体制的要求,采取强有力的改革措施,全面推进高新区的发展。

(一)增强高新区管委会的独立管理权限

管委会作为政府的派出机构,要被赋予规划、建设、土地、财政、工商、税务、项目审批、劳动人事、进出口业务等经济管理权限和部分行政管理职能,代表政府对开发区实行统一领导和管理。除了重大项目和有关市县联动的事务交由省开发区领导机构统一管理和协调外,其他事项都可以直接办妥。这种相对独立的高新区管理体制可以减少区外行政体制的干扰,从组织上保证开发区各项政策的顺利实施。

(二)精简机构、提高效率、完善服务

高新区应以合法、高效为目标进行创新。推行“一站式”服务,即所有的投资申请事项都可以高新区内完成;引入先进的管理手段,建立网络管理系统,实行网上申报、审批;强化中介机构,吸引、组织和协调区内外的各类中介服务机构,积极为高新区企业提供管理、技术、市场营销、信息、人才、财务、金融、法律等方面的服务,使之成为高新区管理与服务功能的有效延伸,大幅度提高各项服务的专业化、市场化和国际化的水平。

(三)改革用人制度,坚持择优录用

开发区管委会要建立健岗位考评制度,大力推行“公开招聘、竞争上岗、年度测评、末位淘汰”的有利于人尽其才的用人机制,不断提高干部队伍的素质与水平。在管理队伍建设中,一是要坚持科学的精神和科学的态度,提倡尊重科学、尊重知识、尊重人才,按科学的规律,公平、公正办事的原则;二是高新区的管理人员必须具有开拓进取、勇于创新的精神,能够发现新问题,提出新措施,解决新问题;三是要提倡服务意识,通过各种制度建设,使每位员工都具有良好的服务意识。

(四)注重软件环境建设

随着各地高新区竞争的日益激烈,高新区投资环境的竞争更大程度上将成为软环境的竞争。由于政策及资金的倾斜,高新区的硬件建设较短时期内就能够满足区域功能开发的需要,并达到某些大家认同的标准。但高新区的软环境建设是没有止境的,高新区的政府管理,必须要更加关注人才、服务水平、工作效率、文化环境等综合软环境建设。

参考文献

[1]赵巍.关于开发区管理体制的思考[J].科技信息,2007,(16).

[2]江德森.论开发区的软环境建设[J].北华大学学报,2001,(4).

[3]科学技术部.国家高新技术产业开发区十年建设与发展情况[J].中国高新技术企业,2001,(3).

[4]陈益升,湛学勇,陈宏愚.中国两类开发区比较研究[J].中国科技产业,2002,(7).

[5]阎文圣.高新技术产业开发区管理体制的改革与创新[J].中国经贸导刊,2004,(2).

作者简介:邢飞(1986-),女,山东潍坊人,东南大学经济管理学院硕士研究生,研究方向:技术经济及管理;徐永香(1985-),女,四川德阳人,南京高新技术经济开发总公司项目专员,研究方向:项目管理。