利益驱动：财政绩效评价效率的拦路虎

卢千里

财政绩效评价的主体与效率的关系

公共支出理论的代表人物Niskanen在其官僚模型(见图1)中指出，一个政府机构首脑及其主要人员的薪金、职务特权以及政府机构首脑和机构本身的声誉等，都和政府预算的规模正相关。因此，官僚利益最大化需要通过预算最大化来实现。这样，官僚所追求的预算规模往往不是令边际收益与边际成本相等的最优均衡点B*，而往往是总成本和总预算相等的盈亏平衡点Ba。很显然，这种选择是缺乏效率的，损失了一点的社会福利。在有足够约束和充分信息的情况下，作为财政预算的真正出资者一一社会公民，会拒绝盈亏平衡点Ba而令预算稳定于最优均衡点B*处。但是在现实中，预算体系庞大而复杂并被控制在官僚集团手中。这样就形成了普通民众与官僚体系之间的严重信息不对称，官僚可以利用这种信息不对称以及他们所具有的专业知识使民众无法准确判断出最优均衡点B*的具体位置，从而扩大预算规模以达到令自身利益最大化的目的。当然这种预算膨胀不是无限度的，如果预算收益低于成本，仍然会被民众察觉并制止，官僚甚至因此而受到惩罚。从这个角度来说，现实中预算规模可能取值于B*和Ba2之间区域，官僚企图使预算扩大，而民众试图限制官僚的这一举动。两者的合力最终决定了预算的

很显然，在Niskanen模型中，信息的充分程度是决定最终均衡点位置的关键因素。信息越充分，民众对于官僚体系的约束性越强，最终均衡点越接近最优均衡点B*。反之则越偏离B*，形成预算资金的浪费。

而财政绩效评价则是获取财政预算相关信息的一个重要手段。系统的财政绩效评价早已不局限于财政支出的经济性审计，而是偏重于财政支出的使用效率，从经济性、效率性、效果性多方面考察支出使用情况，从单一指标扩展到多重指标。以著名的撒切尔政府“财务管理新方案”为例，1982年英国卫生与社会保障部提出的系统的绩效评估方案包括140个绩效指标，应用于卫生管理部门和卫生服务系统的绩效评估。这样的评价体系已经十分系统、全面、详细。能够提供相关各类信息。但是，指标体系的完善仅仅能保证信息指标、门类的齐全，却缺乏从根本上保证指标精度的机制。

当绩效评价体系主体是利益与评价结果无关的独立主体或是与民众利益相关主体时，其评价结果可以保持客观性。但是当评价主体利益与官僚体系利益相关时，其自身利益将与评价结果正相关，这样会导致其具有修改客观结果以扩大自身收益的倾向。

除自身倾向外，现实中决定评价结果精度最重要的因素是评价约束。我们可将三者之间的关系表示为

D=F(I，C)

D：评价结果精度，I：评价倾向，C：评价约束强度

评价倾向越大，则评价结果精度越差，误差越大。因为官僚集团只具有扩大其自身利益的倾向，所以评价结果只存在正向误差(以评价分数的大小代表绩效)。评价倾向的强度对评价误差有直接关系，当倾向强度是100％时。即完全由被评价者获得评价误差所带来的利益时，误差会达到在当前约束下的最大值。这时评价误差带来的社会损失最大，而所有利益均被评价主体(官僚集团)获得。当倾向强度不足100％时，评价主体只获得评价误差所带来的收益的一定比例，其情形会有所好转，但仍然会带来相应的误差和社会财富的浪费。

评价约束的存在会给有倾向性的评价带来一定成本，约束强度越大。则倾向性评价的成本越高。这在某种程度上可以缓解评价中的倾向性。但是过高的约束成本存在于评价过程中会令评价成本太高而无法接受。

从评价主体的利益出发，各因素之间的关系也可以表示如下：

V=k*T-U

V：评价主体利益，k为评价主体在评价误差所带来总收益中的占有比例，T，评价误差总收益，其为评价误差的函数，误差越大则收益越高。U：反约束成本，为对抗评价约束规则所付出的相应成本。

从以上的分析可知，最理想的评价机制是寻找一个与官僚阶层利益无关的主体。中立性主体和民众利益主体都可以达到这一要求，但是财政绩效的评价需要专业知识和畅通的信息渠道，在当前复杂庞大的财政体系中，这一条件很难由政府体系之外的主体获得。即使通过种种努力获得等同于政府部门的充分信息，所付出的信息成本也会过于高昂，因此从整体收益成本出发，不得不寻求较妥协的手段，仍然由政府相关部门参与到绩效评价中来，但是由于其评价倾向性，需要通过限制其决策权力、降低其与被评估主体的利益相关比例、提升约束强度与反约束成本等手段来克服评价倾向性，在评价效率和准确性上达到均衡。

绩效评价主体之间高度的利益关联性

我们财政绩效评价开展的时间并不长，从理论到实践都作出了很多探索。在财政绩效评价的主体方面。《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》第十七条、第十八条规定：财政部负责统一制定绩效考评的规章制度，指导、监督、检查中央部门的绩效考评工作。中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。《广东省财政支出绩效评价试行方案》规定：财政部门作为财政预算分配的主体，负责安排各项财政支出并对财政资金使用进行监督，是财政支出绩效评价的主管部门，各主管部门、支出项目单位是财政支出评价工作的具体组织者，负责本部门、本项目财政支出绩效评价工作。日常绩效评价，由省财政厅组织实施；省委、省政府指定的重要项目，由省委、省政府指定的牵头单位或由省财政厅、审计厅、监察厅共同组织实施；对省直部门或一级预算单位的整体支出绩效评价，由省人事厅、财政厅会同审计、监察部门组织实施。进行绩效评价必要时可以邀请各级人大专门委员会、人大代表、政协委员等参加。《湖南省财政支出绩效评价管理办法》规定：财政部门负责制定绩效评价规范性办法、制度，确定评价项目，指导、监督、检查各部门各单位财政支出绩效评价工作，并组织和统一管理重大项目评价工作；资金使用单位的主管部门根据财政部门关于财政支出绩效评价的规章制度和部署，组织实施本部门及所属单位的绩效评价工作，指导、监督、检查所属单位的绩效自评工作，向财政部门报送绩效评价报告；资金使用单位按照财政部门、主管部门关于财政支出绩效评价的规定及要求制订绩效目标，对本单位的财政资金使用绩效进行自我评价，并向主管部门报送评价报告。重大项目支出绩效评价可由评价工作组或具有独立法人资格和相应资质、经过财政部门认可的社会中介机构进行。委托中介机构实施财政支出绩效评价工作时，委托方与受托方应签订委托协议。《浙江省财政支出绩效评价实施意见》表明，项目单位、主管部门和财政部门是财政支出评价主体。

以上各项规定的原则，基本可以归纳为以政府相关机构为主(其中又往往以财政、审计部门和项目主管部门为

主)、中介机构和民众代表为辅。而政府相关机构与资金使用部门同属于公共部门体系，两者利益具有相当关联性甚至高度重合，这种情况下难以避免评价主体出现评价倾向性的问题，最终导致评价结果不够准确，产生正向误差，财政支出偏离最优均衡点，社会福利被损失而相关官僚机构却从中得益。

兼顾效率，构建复合评价系统

要扭转这种情况，只有遵从降低评价主体与评价结果之间的利益相关性和加大反约束成本的原则。根据我国政府机构的设置和财政支出管理办法，现有的评价主体主要可分为基层单位、主管部门、财政部门、审计部门、人大及其专门委员会(如财经委员会、人口资源环境委员会，等等)。这五类主体中。其自身利益与评价结果的相关性可从小到大排列为：基层单位>主管部门>财政部门>审计部门>人大及其专门委员会。

但是即使是人大及其专门委员会，其自身利益与评价结果也并非完全不相关。人大及其专门委员会的日常运作、经费支出仍然受到财政部门制约，在评价结果影响到财政部门工作绩效的情况下。人大利益也间接与评价结果相关。不过这种相关性因为其间接性以及人大的相对独立性。已经远远弱于涉及到具体财政资金运作的各政府部门。因此各项财政绩效评价应当以人大及其专门委员会作为最终的、主要的评价主体。

并且为了尽量保证这种无关性，还可考虑适当引入其它组成部分来合作构成评价主体。“随机抽取+匿名评价”的专家评价系统就是一种有效的补充手段。这种模式模仿政府招标中的评审模式，从已设定的专家库中随机抽取一定数目的相关专业人员，在匿名情况下对财政绩效进行评估并提交结果，整个过程保持独立、保密。因为评审专家是随机抽取并且评审过程对被评价者保密，因此基本可以保证两者间的利益无关性。但是要考虑到评审专家对相关信息掌握的不充分性，当被评价项目相当复杂并且评审专家投入的精力、时间以及专业知识无法保证的情况下，这种方法不能称为财政评价的主体模式，只是作为其中占据一定比例的组成部分。

基层单位、主管部门、财政部门等在绩效评价中的参与，尤其是基层单位和主管部门，则可有效地弥补评价过程中的信息不充分，大幅提高评价效率和降低信息成本，但是由于他们自身利益与评价结果的高度相关性，其作用仅仅应当局限于信息提供。而不应在结果判定上有任何实质性权力。并且所提供信息必须经过审核，需要保证其可信性。可以通过严格的惩罚措施来加大提供虚假信息的成本，对基本单位和主管部门的倾向严格约束。

除基本单位、主管部门、财政部门、审计部门和人大之外，还可以考虑引入社会化的中介评价机构。中介评价机构因为其非官方的性质。先天在利益独立性上具有优势。并且作为专业化的评价机构，其具有较高的工作效率，可以有效降低评价成本和保证评价精度。根据中介评价机构的性质，其可以作为人大的委托人存在，评价结果向人大提交负责，日常工作与基层单位、主管部门、财政部门接洽以获得相关数据。这样可以充分发扬各方优势。但是中介机构的参与必须保证两点：(1)严格的利益独立性。必须保证中介机构不与被评价项目及部门有任何利益相关，涉嫌者必须回避。同时严禁中介机构与被评价者有违规往来，这可以通过加大惩罚力度、严格规章来实现。(2)完善充分的竞争市场。引入中介机构的一大优势在于其效率，而为了保证效率，必须令中介机构处于良性竞争中，优胜劣汰。无竞争的中介机构会演变为政府部门之外的类官僚机构，垄断相关部门的委托却无法提供良好效率。

如图2所示，根据效率和精度的均衡考虑，可构建包括各部门在内的复合评价系统。在引入中介评价机构和匿名专家评审系统后，信息不对称和效率低下的缺点得到一定弥补，并且通过按适当比例分配投票权，可以形成一个以人大及其专门委员会为核心、财政部门审计部门及中介评价机构和匿名专家评审系统为辅助的复合式评价主体。而基层单位和主管部门因为其自身利益与评价结果的高度相关性。应不给予或给予微弱的投票表决权，其主要作用体现在提供原始信息上。财政部门和审计部门既从专业角度提供一定财政和审计信息，也由于其较弱的利益相关性而获得一定投票表决权。而中介结构和匿名评审系统则充分发挥其利益无关性和高效率，作为对原始信息加工审核的主体。提供决策建议并拥有一定投票权。最终核心投票权控制在人大及其专门委员会手中，并且在整个评价过程中负责协调、审核各相关机构的工作。在这样一个包括各相关部门的复合评价系统中，在兼顾效率的条件下，可根据评价主体利益驱动机制尽量将评价误差降低，以获得一个准确、真实的评价结果。