改革开放以来中共中央领导机构的恢复与发展

杨济如

中共中央领导机构是在新民主主义革命时期和社会主义建设中逐步形成的组织构架。在党内组织系统中，中央领导机构犹如人的大脑，关系到党组织的生命。在十年“文革”中，一些中央领导机构被取代，甚至被废止。“文革”结束后，党内民主生活逐步走向正常，中共中央领导机构的恢复与发展被提上了鞋程，成为党中央需要迫切解决的问题之一。

恢复中央纪律检查委员会

中国共产党对纪律问题尤其注意，从中共二大开始，党章开始有对纪律的相关规定。党的纪律检查机构，可以追溯到1927年中共五大通过的党章修正案，其中规定了中央监察委员会的产生与设立。新中国成立后，中共中央高度重视党的纪律检查工作，党的纪律检查机构在党和国家政治生活中的地位日益加强。1949年11月9日，中共中央作出决定，成立中央及各级党的纪律检查委员会，朱德任中央纪律检查委员会书记，中央纪律检查委员会在中央政治局领导下进行工作。

1955年3月，中央为进一步加强党的纪律，成立中央和地方各级监察委员会，代替各级纪律检查委员会。还规定中央监察委员会由全国党代会选举，并由中共中央委员会全体会议批准，党的中央和地方各级监察委员会应设立办事机关，建立经常工作机构，制定工作细则。

“文革”期间，党规国法形同虚设，党的各级监察机关被摧毁打烂，党内制造了大批冤假错案。中共九大通过的党章取消了有关党的监察机关的条款，彻底废止了党的纪律检查工作。

“文革”结束后，人们开始强烈地认识到维护党风党纪的重要性。因此，在中央领导机构的恢复工作中，将重新建立中央纪律检查委员会放在了首位。

1977年8月，中共十一大通过的党章重新设置了党的纪律检查委员会，以维护“民主集中制的原则和纪律”。1978年12月，中共十一届三中全会选举产生以陈云为第一书记，邓颖超为第二书记，胡耀邦为第三书记，黄克诚为常务书记的中央纪律检查委员会。从此，中央纪律检查委员会再次成为中共中央的领导机构之一。从这一届中央纪律检查委员会委员的构成来看，许多是经历过革命战争，经受过斗争考验的老同志。这些老同志以他们对党的事业的热爱和坚定的党性，无疑在党的纪检工作中形成了中坚力量。

1979年1月4日至22日，中央纪律检查委员会召开成立后的第一次全体会议，讨论并拟定《关于党内政治生活的若干准则(草稿)》和通过《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》。26日，新成立的中央纪律检查委员会在其第一次全会公告中阐述了它的职能：“党的纪律检查委员会的基本任务是，维护党规党法，保护党员的权利，发挥党员的革命热情和工作积极性，同一切违反党纪、破坏党的优良传统的不良倾向作斗争，协助各级党委切实搞好党风。”

党的纪律检查机关的恢复，为扭转党内风气，使党内生活重新正常化提供了体制上的保证。在党的拨乱反正工作中，中央纪律检查委员会作出了巨大的贡献。

中央纪律检查委员会机关成立初期设立办公厅，并根据工作需要，建立七个临时工作组，负责处理“文革”时期遗留的几个重大历史问题。1981年至1982年，中央纪律检查委员会办事机构陆续增加，职能与设置不断完善。随着改革开放的深入，中央纪律检查委员会在党和国家政治生活中发挥着日益重要的作用。

重建中央书记处

中共中央书记处作为党中央的重要领导部门，最早是在1938年中共扩大的六届六中全会通过的《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》中得到规定的。1943年中央机构调整，书记处由毛泽东、刘少奇、任弼时三人组成，毛泽东为主席。会议不固定，由主席随时召集；会议中所讨论的问题，主席有最后决定权。这次中央机构调整，确立了毛泽东在全党的最高领导地位。中央书记处在实际上成为全党日常工作和决策的最高领导机构。中共七届一中全会选举毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时为中央书记处书记，统领全党各方面工作。“五大书记”的称呼也由此而来。

1956年，中共八大对党的组织和领导体制进行了重大调整：重新设立中央政治局常委会替代原来的书记处，中央书记处则在中央政治局及其常委会领导下，处理中央日常工作。当时，毛泽东主张党中央领导层分为一线、二线：刘少奇领导政治局和邓小平领导书记处为一线，毛泽东处于二线。中央书记处对一般日常事务具有相当大的决定权。“文革”开始后，中央书记处的正常工作受到干扰破坏，其权力逐步被中央文革小组所取代。中共九大通过的党章，没有再对中央书记处作出规定，中共十大和中共十一大通过的党章也未提及。

“文革”结束后，重建中央书记处被提上了工作日程。在中共十一届三中全会召开前的中央工作会议上，于光远在发言中提出恢复中央书记处。1978年12月7日，会议的西北组以全体人员名义向中共中央提交了十二条建议，其中就有：为减少中央常委事务，建议恢复中央书记处。1980年2月召开的中共十一届五中全会通过了《关于成立中央书记处的决议》，决定恢复中央书记处作为中央政治局及其常委会领导下的经常工作机构，书记处设总书记一人、书记和候补书记若干人，由中央委员会直接选举产生。

邓小平曾说：“五中全会成立书记处，中央已经迈出第一步。”就是将设立中央书记处作为改革党和国家领导体制的起点。中央书记处不仅仅是作为党中央的一个日常工作机构，而且是为了健全集体领导，落实个人分工负责制，完善党内科学分工，实现集体交接班的重要制度安排。

邓小平、陈云、叶剑英等老一辈革命家对中央书记处赋予了深远的政治意义：

一是为了在中央领导机构内部实现科学分工，由中央政治局执掌大政方针的决策，由中央书记处管理党的日常工作。正如陈云在酝酿成立中央书记处时所讲到的：“有人提出成立中央书记处，我赞成。这可以使中央常委摆脱日常小事，更集中精力于国家大事。”

二是实现党的领导新老交接的一项重要制度安排。陈云曾指出：“成立中央书记处，这是党的一项重要的措施。这个事情非常紧迫，非常必要。现在从中央到县委，大部分人头发已经白了。所以，有它的紧迫性，有它的必要性。现在我们主动地来选择人才，还有时间，再等下去，将来就没有时间了。党的交班和接班的问题，在国际共产主义运动中间，在我们中国党内，有过痛苦的教训，这一点，我不说大家也知道。”

三是锻炼党的高级干部的需要。叶剑英讲道：“中央书记处是培养锻炼党的高级干部的场所。通过处理中央日常工作的实践，书记处的成员就能够了解全面的情况，熟悉中央的工作方法和工作作风，锻炼独立处理国家大事、应付事变的能力。将来进入政治局和中央常委的同志，先在书记处工作一段时间，就比较容易驾轻就熟。”

四是实现集体领导，加强民主集中制的需要。对此，邓小平谈道：“我希望从书记处始，中央和国务院要

带头搞集体办公，不要再先画圈圈了。”

1982年9月，中共十二大将设立中央书记处写入党章，明确了中央书记处的性质与职能：中央书记处由中央委员会全体会议选举产生；中央书记处在中央政治局及其常委会领导下，处理中央日常工作；中央委员会总书记主持中央书记处工作。10月，中央规定了书记处会议制度和工作分工。

1987年10月，中共十三大对中央书记处的产生和职能作出了新的规定：中央书记处不再由中央委员会全体会议选举，而是由中央政治局常委会提名，中央委员会全体会议通过，中央书记处成为政治局及其常委会的办事机构，由中央委员会总书记主持工作。11月召开的中共第十三届中央委员会政治局第一次全体会议讨论并通过了《十三届中央书记处工作规则(试行)》，促进了中央书记处工作的制度化。

成立与取消中央顾问委员会

中央顾问委员会是中共中央为了实现新老干部交接、废除领导干部终身制的一项创举。“文革”结束后，邓小平多次在会议上提出要建立顾问制度，几乎是逢会必讲。1980年，中央开始考虑设立中央顾问委员会的方案。邓小平说：“我们需要有一个顾问委员会来过渡。顾问委员会，应该说是我们干部领导职务从终身制走向退休制的一种过渡。我们有意识地采取这个办法，使得过渡比较顺利……在这个过渡阶段，必须认真使干部队伍年轻化，为退休制度的建立和领导职务终身制的废除创造条件。”

1982年中共十二大通过的党章规定：在中央和省、自治区、直辖市设立顾问委员会，作为新老干部交替的过渡性机构，以发挥从第一线退下来的老干部对党的事业的参谋作用。中共十二大选举产生了第一届中央顾问委员会。

为了能够真正废除领导干部职务终身制，邓小平在中央顾问委员会成立初期就指出中央顾问委员会是一个过渡性质的组织形式，“可以设想，再经过十年，最多不要超过十五年，取消这个顾问委员会”。

对中央顾问委员会的工作任务，邓小平讲道，“总的说就是要按照新的党章办事。党章规定，中央顾问委员会是中央委员会的政治上的助手和参谋”。中央顾问委员会成立后，一批老同志退居二线继续发挥他们的经验和作用，而更多年富力强的干部开始承担起党和国家工作的重任，领导干部的退休制度也逐步得以确立。

中央顾问委员会在党和国家的政治生活中有着举足轻重的地位，对党和国家的政策，尤其是选拔年轻干部起着重大作用。

20世纪90年代初期，邓小平、陈云、薄一波等人认为从废除实际上存在的领导干部职务终身制过渡到退休制基本实现，撤销中央顾问委员会的时机已经成熟，建议中共十四大不再设立中央顾问委员会。1992年，中共十四大通过了关于中央顾问委员会工作报告的决议，高度赞扬了十年来中央顾问委员会的工作，决定不再设立中央顾问委员会和各省、自治区、直辖市顾问委员会。设立顾问制度既根据党的实际情况，又符合国家发展的要求，体现了中共高层领导同志高度的政治智慧。

取消党中央主席，设立总书记

中共最高负责人的称呼，从建党初期，就有书记、总书记、主席等称谓，长期没有固定。1943年，中央领导机构调整，决定由毛泽东、刘少奇、任弼时组成中央书记处，推举毛泽东为中央政治局主席、中央书记处主席。中共七届一中全会上，毛泽东被选举为中央委员会主席、中央政治局主席、中央书记处主席。党内最高领导人为主席的称谓开始固定下来。新中国成立后，在中共八届一中、九届一中、十届一中全会上，毛泽东均当选为中央委员会主席。在中共十一届一中全会上，华国锋当选为中央委员会主席。1981年6月，中共十一届六中全会上，胡耀邦被选为中央委员会主席。

中共十二大对党的领导制度作出调整，其中规定：中央委员会不设主席、副主席，设总书记，以利于保证党的集体领导和团结统一。设立总书记、取消主席的意义在于加强党的集体领导、防止权力集中，这是中共总结历史经验作出的制度安排。胡乔木曾阐述这一调整的意义说：“总书记是中央政治局常务委员会的成员之一，负责召集政治局会议，召集政治局常务委员会会议，主持中央书记处的工作。很明显，召集和主持的作用是不一样的。这样，个人过分集权和个人专断的现象就很难再发生。”

中共十二大通过的党章规定：“中央委员会总书记负责召集中央政治局会议和中央政治局常务委员会会议，并主持中央书记处的工作。”总书记既作为政治决策部门的召集人，又作为日常工作机构的主持者，有利于决策与执行部门的沟通联系，有利于中央领导部门间的统一协作。

设立国家中央军事委员会

中共中央军事委员会是中国共产党在领导革命战争中逐步形成的最高军事领导机关。新中国成立后，如何理顺好党和国家对军队的领导关系，中共中央也在不断探索。

新中国成立初期，根据《共同纲领》和《中央人民政府组织法》的规定，设中央人民政府人民革命军事委员会(简称中央军委)作为国家最高军事领导机关，统一管辖并指挥中国人民解放军和人民公安部队，取代原有的中共中央军事委员会的职能，党内不再设中央军事委员会。1954年9月，第一届全国人民代表大会颁布了《中华人民共和国宪法》，其中规定设立中华人民共和国国防委员会。但国防委员会实质上是一个有利于对敌斗争的统一战线性质的组织，并不是领导全国武装力量的最高机构。1954年9月28日，中共中央政治局作出关于新成立中共中央军事委员会的决定，在中央政治局和书记处领导下，担负军事工作的领导，毛泽东为主席。

中共十一届三中全会后，党中央开始酝酿理顺党和国家对军队的领导关系。1982年12月4日，新的《中华人民共和国宪法》颁布，其中规定：“中华人民共和国设立国家中央军事委员会领导全国武装力量。中央军事委员会由下列人员组成：主席，副主席若干人，委员若干人。中央军事委员会实行主席负责制。”中华人民共和国中央军事委员会和中共中央军事委员会实际上是“一个机构，两个牌子”，均简称中央军委。两个机构组成人员、领导机构和领导职能相同。

设立国家的中央军事委员会是有关国家体制和军事领导体制的重要改革。军队是国家机构的重要组成部分，作为国家根本大法的宪法，对军队在国家体制中的地位应当有所规定。在国家的中央军事委员会成立后，中共中央军委仍然作为党中央的军事领导机关。这样的领导机制，既保证了党对军队的领导，又便于运用国家机器，加强军队各方面的工作，加强军队的革命化、现代化、正规化建设。

中共十三大、十四大后的改革

改革开放以来，中共中央领导机构的调整与改革，是建立在总结新中国成立以来正反两方面经验教训，尤其是对“文革”十年动乱的深刻反思之上的。这种认识与反思集中体现在1980年8月邓小平关于党和国家领导制度的改革的讲话。这篇讲话被誉为中共政治体制改革的“总纲领”，也构建了改革开放以来中央领导机构调整与改革的思想基础。

邓小平的这篇讲话，是从党和国家的制度层面上反思“文革”教训、反思毛泽东晚年错误的。邓小平的政治体制改革蓝图正是从领导制度改革人手。党的中央领导机构改革自然是重中之重。邓小平的讲话为党的中央领导机构改革指明了方向，其核心就是加强党的集体领导，避免权力过分集中。

中共十三大进一步对党的领导制度改革提出了总体设想：建立中央政治局常委会向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用；建立中央政治局、中央政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。中共十三大提出的领导制度改革蓝图正是在1980年8月邓小平讲话的基础上提出的，即一方面从领导结构上理顺中央政治局常委会、中央政治局、中央委员会的权力关系，一方面从内部工作机制上推动集体领导制度化，以避免权力集中于少数人或一个人。

经过不断的调整与改革，中共中央领导机构的基本构架在中共十四大之后得以确立，即由三大委员会组成：中央委员会(包括中央政治局常委会、中央政治局、中央书记处三个机构)，中央纪律检查委员会和中央军事委员会。简而言之，中央委员会是党中央的决策部门和执行部门(其中，中央政治局、中央政治局常委会为中央决策机构，中央书记处为中央执行机构)，中央纪律检查委员会是党中央的监督、检查部门，中央军事委员会是党中央的军事领导部门。这三个委员会的职能各有分工而又统一在中央委员会的领导之下，保证了党的集体领导和团结统一，构成，了中共中央强有力的领导体系。