西方发达国家治理失业的理论实践及启示

吴晨映

中图分类号:F240 文献标识码:A

内容摘要:发达国家政府的就业政策经历了从自由放任到政府积极干预的转变过程。探讨西方就业理论的基本思想和原理,总结其他国家就业实践成功的经验与失败的教训,对于我国解决目前和谐社会建设进程中的就业问题,将会有十分重要的启发和借鉴意义。

关键词:失业理论 实践 启示

西方发达国家关于治理失业问题的理论及实践

从工业革命到20世纪30年代的西方发展史中,就业问题没有被先行工业化的各国政府纳入自己的工作范围。当时流行萨伊的“供给创造需求”、马歇尔的“市场供求决定论”等古典经济学观点,认为劳动力市场与商品市场没有什么区别,商业周期中的供给过剩会自动恢复,政府对劳动力市场的任何干预都是有害的。而事实上,失业已成为这些国家长期存在的一种社会不稳定因素。1929年开始的全球经济大萧条,导致了空前的高失业率,动摇了人们对古典经济学的信任,要求政府出面干预的呼声越来越高。在这种形势下,凯恩斯主义经济学应运而生。1933年,美国罗斯福政府出台“新政”,从此拉开了政府干预市场,特别是劳动力市场的序幕。二战以来西方治理失业的政策,依其理论依据不同可分为以下几类:

(一)凯恩斯“有效需求不足”的失业理论及实践

20世纪30年代,资本主义世界严重的经济危机引发了大规模失业。在这种情况下凯恩斯对古典失业理论进行了重大修正,提出了“有效需求不足”的失业理论和以政府干预为基础的就业政策。有效需求就是总供给等于总需求时的社会总需求,也就是预期能为资本家带来最大利润的社会总需求。凯恩斯认为,有效需求是决定社会总就业量的关键性因素。在一般情况下,有效需求不足,就是缺乏足够的需求来吸收全部劳动力就业。因而,要实现充分就业,政府必须对经济实施干预,大力刺激需求,即进行需求管理。需求管理政策包括财政政策、货币政策和对外贸易政策。政府应通过反周期的扩张性宏观经济政策来提高有效需求,主要就是增加消费和投资,以此促进就业。二战后至20世纪70年代末,凯恩斯主义就业理论及政策主张在西方主要市场经济国家的总需求管理实践中得到广泛而充分的运用。典型代表是美国,20世纪50年代艾森豪威尔政府增加公共工程投资,60年代肯尼迪和约翰逊政府实行的减税,通过刺激需求,促成了60年代美国经济的繁荣,使美国的失业率控制在4%的范围内。

(二)20世纪70年代以来关注社会总供给的结构性失业理论及实践

20世纪70年代以后,在石油危机冲击下,西方主要市场经济国家出现“滞胀”。“滞胀”的产生实际上宣布了凯恩斯经济理论的失灵以及需求管理政策的失效。治理“滞胀”的多种经济理论因此而产生。其中比较有影响的有供给学派、货币学派、理性预期学派等。与有效需求不足理论相反,供给学派认为就业问题是由于供给不足造成的,根源于过高的边际税率扼杀对工作和投资的积极性,造成闲暇对工作、消费对储蓄的替代。摆脱滞胀的出路在于降低边际税率,以减少这种替代效应,促进个人和企业增加储蓄和投资,刺激人们增加劳动供给。里根政府奉行供给学派的政策主张,推行以减税为核心内容的“里根经济学”。于1981年和1986年曾两度大幅度降低个人所得税率和企业所得税率;英国在1984年取消了对固定装置和设备投资的税收支出,用由此增加的收入支持将公司税税率从50%降至35%。此外,加拿大、法国、日本、荷兰、印度、秘鲁、委内瑞拉等国也不同程度的降低了公司所得税税率。减税客观上给企业松了绑,减轻了负担,增强了激励和活力,特别是鼓励和刺激了高新技术产业的蓬勃发展,促进了就业的增加。

新古典综合派的萨缪尔森、托宾等人面对菲利蒲斯曲线对通胀和失业间此消彼长交替关系的解释无力,提出了“结构性失业”问题,可通过对劳动力进行再培训,发展职业介绍所,提供劳动市场信息等政策减少结构性失业。货币学派经济学家将失业问题归结为“自然失业率”假说,提出供给管理政策。指出政府可以通过改善劳动力市场降低自然失业率。理性预期学派深化了弗里德曼的自然失业率假说分析,把理性预期引入了经济理论。理性预期学派认为,劳动力市场具有不完全竞争性,工资与价格也是完全浮动的。在价格机制的灵敏调节下,劳动力市场随时可以出清,反对政府的不适当干预,充分发挥市场机制的作用。美国政府为了促进劳动力市场的完善,在信息服务方面建立相当完善的服务网络,建立了专门就业信息服务机构,而且改革原有就业体制,加强政府对就业的管理服务职能。

(三)20世纪90年代以来“供求”结合的就业政策

进入20世纪90年代以来,世界经济面临着全球化、知识化浪潮的冲击,西方发达国家在不断的进行经济结构调整,发展经济的同时,失业问题成为阻碍其经济发展的不可忽视的问题。失业率居高不下,失业规模庞大、范围广,失业具有明显的非周期性。在这种情况下,西方治理失业问题的政策出现了供给政策与需求政策的有机结合的方式。因为西方国家失业情况,既不是单纯的有效需求不足导致的,也非纯粹供给结构不合理导致的,而是需求和供给共同影响的。克林顿政府的增支减税,小布什政府的减税增支都是为了促进经济增长、增加就业。欧盟各国十分注意将劳动力市场的外在灵活性和内在的灵活性机制相结合,充分发挥劳动力市场对就业问题的调节作用,使劳动力市场经常处于不饱和状态,存在吸纳就业的空间。

总之,自失业现象产生以来,西方经济学家就对导致失业的原因进行研究,各个流派也都在研究失业问题的过程中形成了各具特色、有所侧重的失业理论,并提出了有针对性的政策建议。具体的措施包括:如何提高宏观经济的活动水平,增加某一经济的活动水平,从而增加对劳动的总需求;从劳动力的供给角度做文章,如何使劳动力的供给在总量上、结构上、质量上符合市场对劳动力需求;如何修复劳动力市场的调节功能,完善就业服务政策,对劳动供求进行调节。

我国政府促进就业的政策选择

与西方发达国家相比,我国失业问题具有自己的特殊性和复杂性,既存在“有效需求”不足带来的失业,又存在劳动力的供求结构不合理引起的结构性失业,还有体制改革导致的失业和隐蔽性失业等。在借鉴国外就业管理政策的基础上,考虑到我国就业的实际,我国也需要采取“供求”结合的管理政策,促进社会的再就业。

(一)通过国民经济的持续快速健康发展,增加就业岗位

我国与西方成熟的市场经济国家有较大的差别。改革开放以来,我国的国民经济有了突飞猛进的发展,但至今仍然是一个发展中国家,我国宏观经济存在高增长和高失业的局面。因此,不能简单地认为就业问题是从属于经济增长的,只要提高经济增长率,失业就会自动消除,事实上,“就业从属于经济增长”这一命题是以资本-劳动比率不变为前提的。而如果资本-劳动比迅速提高了,经济增长就不能带来就业扩张。为此,需要政府发挥宏观调控的作用,在确定经济增长速度和经济增长结构时,使这两个因素朝着有利于实现就业战略目标的方向发展,以就业推动型经济增长方式代替投资推动型增长方式,把降低失业率和增加就业机会作为国家经济和社会发展的战略出发点。为此,要正确处理发展经济和扩大就业的关系,通过发展经济促进就业,通过扩大就业推动经济发展,实现发展经济与扩大就业的良性互动。

(二)通过调整经济结构,改善就业结构

首先,调整产业结构,促进第三产业的发展,拓展新的就业领域。在激烈的国际市场竞争中,制造业的资本密集度不断提高的趋势无法逆转。在第二产业效率提高的基础上,大力发展劳动密集型的第三产业也是解决就业问题的主要途径之一。到目前为止,我国的产业结构仍处在较低的水平上,第三产业在GDP中所占比重仅为30%,第三产业吸纳的就业人数占全部就业人数的比重也仅为30%,远远低于发达国家。发展第三产业,一方面要继续支持鼓励餐饮业、旅游业、批发零售业的发展;另一方面要拓展第三产业中的新领域,重点发展咨询业、信息服务业、文化服务业、教育服务业、法律及会计等的中介服务以及农业的产前、产中、产后服务。

其次,以西部大开发为中心,大力调整地区经济结构。目前西部地区的相对滞后而产生的地区经济发展不平衡,制约了我国经济持续快速健康发展和社会的稳定。西部大开发战略的提出,为西部经济发展提供了机遇,也是扩大就业降低失业率、促进劳动力流动和提高劳动力素质的最好机遇。但在此过程中,要保持生产力的可持续发展,树立科学的发展观;调整所有制结构,在抓好大型企业发展的同时,积极促进和支持中小企业的发展。中小企业大部分属于劳动密集型行业,对于劳动技能和素质的要求,不像大企业那样严格,而且中小企业大都资本有机构成低,这就决定了它在吸收大量劳动力、减轻就业压力方面,具有明显优势,它所提供的就业机会远远多于大企业,是劳动就业、就业增长的主要渠道和源泉。

(三)完善劳动力市场,充分发挥市场机制的作用

在市场经济条件下,无论在业人口还是失业人口都是市场机制作用的结果。就业问题在市场经济中产生,也必须在市场经济中解决。西方国家非常重视市场在解决就业问题中的作用。借鉴外国的经验积极营造便利高效的就业市场,在全国普遍建立职业介绍机构,用现代化手段装备就业市场,培育各种就业服务体系,搜集、分析和发布劳动力市场信息,开展职业介绍和咨询,提供就业培训,努力提高市场运作效率,让尽可能多的失业者能很快地获得就业机会。激励企业多提供就业岗位,具体措施包括减免各种税费,减轻企业负担;对增加就业岗位、雇用失业人员的企业直接给予经济补贴;提供优惠贷款,放宽最低工资限制,允许企业以略低于法定最低工资的水平雇用人员等。

(四)通过发展多层次教育,提高我国劳动者的整体素质

我国的就业状况有一个非常显著的特征,即劳动者整体素质低,而总人口的就业率高。这“一低一高”不仅加大了我国的就业压力,而且制约着经济增长质量的提高。为此,要继续贯彻“科教兴国”的方针,随着经济的发展,加大政府对教育的投入;继续普及九年义务教育,特别是在农村保证义务教育的完整性;深化教育体制和教育制度的改革,大力发展高等教育和各类职业教育;建立和完善职业培训制度和体系。以此延长教育年限,缓解新增劳动力的就业压力,降低劳动参与率。这样,既提高了未来劳动者的素质,又为就业问题的最终解决创造了条件。

(五)建立广泛而合理的劳动保障体系,促进劳动者的可持续就业

加快社会保障体系建设,缓解失业压力。从各国实践经验看,完善的社会保障制度是治理失业财政政策体系中必不可少的组成部分,有的学者将其称为反失业的“稳定器”和“安全网”,既是解决失业人员基本生活保障的重要手段,也为劳动力的合理流动提供了有效的制度保证。现实生活中,社会保障制度的不完善阻碍了劳动力向非公有制经济部门的流动,也制约了城市再就业率的提高。因此,要逐步取消不同所有制企业间福利待遇的差别,建立覆盖城乡劳动者的社会保障体系,降低劳动力转移成本,使失业人员及劳动力的合理流动无后顾之忧。

参考文献:

1.梁小民.宏观经济学纵横谈[M].三联书店出版社,2002

2.靳东升.税收国际化与税制改革[M].中国财经经济出版社,1995