完善公共服务体系的一个有效途径：加强非政府组织建设

甄　贞　黄晓雪

提要改革开放以来,我国非政府组织获得了较快发展,在构建服务型政府以及完善公共服务体系中具有自身独特的优势,能够实现社会公平,提高效率,满足多元化的需求等。然而,非政府组织的发展仍面临诸多问题,如政社不分、经费不足、法律法规不健全、能力不足等,这就需要我们为非政府组织的发展提出相应的对策建议,以提高其自身能力,并发挥其在构建服务型政府以及完善公共服务体系上的积极作用。

关键词:服务型政府;公共服务体系;非政府组织

中图分类号:D63文献标识码:A

20世纪八十年代以来,非政府组织在全球发展迅速,并对全球的政治、经济、社会发展产生了巨大影响。据不完全统计,截止到2006年底,我国各类民间组织已发展到35.4万多个,其中社会团体19.1万个,基金会1,144个,民办非企业单位16.1万个。我国的非政府组织是社会发展中不可忽视的重要力量,尤其在提供公共服务方面发挥着不可替代的作用。随着科学发展观的不断贯彻落实,我国行政管理体制改革和构建服务型政府理念的逐步深入,加强非政府组织建设,提高其自身能力,充分发挥非政府组织在构建服务型政府以及完善公共服务体系中的作用,具有十分重要的意义。

一、非政府组织在构建服务型政府中的作用

非政府组织的崛起是政府与社会相互依赖、相互制约、相互推动作用的产物。社会进步、政府改革推动着非政府组织的发展,而非政府组织作为重要的社会组织,它的每一步变化也都深刻影响着社会和政府的变革。因此可以说,在现代社会,非政府组织的崛起和发展不仅得益于竞争的市场机制的导入,而且还得益于服务型政府“掌舵”与“划桨”职能的分离。同时,非政府组织也对服务型政府的构建产生了积极的影响。因为非政府组织的产生,使政府在转变职能的过程中,将一部分执行性的工作分离出来成为可能,有利于政府更好地发挥它“划桨”的专门职能,而且非政府组织的兴起在一定程度上还将竞争引入了公共服务领域,有利于服务型政府提高其服务效率。因此,在现代社会,非政府组织逐渐成为了服务型政府提供公共服务的长期合作伙伴。

二、非政府组织提供公共服务的优势

(一)非政府组织不以营利为目的,而是以特定的“宗旨”为导向。非营利性决定了它不以追求利润最大化为目标,其特定的“宗旨”往往具有很强的公益色彩,能够做到公平与效率的完美结合。

(二)非政府组织有利于实现社会公平。在公共产品和服务的提供上,非政府组织能在政府与市场之外发挥其增进社会福利、促进社会公平的作用。

(三)非政府组织有利于满足多元化的社会需求。在政府公共服务能力有限的情况下,政府只能满足社会公共物品的普遍需求。非政府组织往往是基于某种社会需求的产生而产生的,体现“多元化”的价值追求,它的产生也正是适应不同群体和利益要求的满足。

(四)非政府组织具有极大的灵活性。非政府组织实行多样的、灵活的、平等的、参与式的组织结构,在提供某些公共物品时比政府更具低成本、高效率、灵活多变的优势,在运行方式上又具有很大的弹性和适应性。

(五)非政府组织具有贴近基层的优势。很多非政府组织以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象,坚持自助、互助、助人的原则和自主解决社会问题的精神,从而可以解决很多政府与市场无暇顾及或是不愿顾及的公共服务需求。

(六)非政府组织能够把市场机制和社会自治组织力量有效地结合起来。非政府组织可以名正言顺地向公众收取服务费,从而降低政府所投入的总成本,减少政府的成本分摊;还可以为理想的服务找到相应的捐赠,从而可以降低成本,提高效率。

三、非政府组织发展面临的问题

(一)政社不分。我国现有的非政府组织大多数是自上而下的组织。这些组织从成立开始就与政府有着千丝万缕的联系,尽管这类组织经常性经费中真正来自于政府拨款的部分越来越少,但在管理体制、制度、方式和方法等方面,依然学习和继承政府行政体系的一套,形成和政府大同小异、非常相似的特征。这种难以割舍的裙带关系和依存关系,既束缚了自己的手脚,也限制了这些组织的独立发展。

(二)法律法规不健全。面对遍布各行各业,数量如此之庞大,种类如此之繁多的非政府组织,仅有《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》和《中华人民共和国公益事业的捐赠法》是远远不够的,不仅有关非政府组织管理法规的规格有待进一步提高,而且非政府组织管理法规体系的健全方面,还有大量的工作要做。

(三)经费严重不足。清华大学非政府组织研究所经过调查发现,目前全国性基金会中的绝大多数都承认自己面临着生存问题,还谈不上发展,全国性基金会尚且如此,其他的非政府组织更加困难了。一些组织甚至表示由于经费太少,组织已经到了难以为继的地步;有的组织表示,由于没有经费,没有活动场所,组织实际上只是一块空牌子,几年来没有开展任何实际性的项目或活动。

(四)自律机制不完善。少数非政府组织未经批准擅自成立并开展活动。由于有的非政府组织缺乏依法结社的法律意识,未经批准就擅自成立,既无主管业务部门,又无挂靠单位,存在的问题较多。

一些非政府组织内部议事制度、财务管理制度、章程履行制度、工作人员录用与考核奖惩制度,无章可循、有章不循的问题同时存在。

(五)能力不足。当前,我国正处于社会转型时期,一方面我国经济体制、政治体制改革,需要有非政府组织来承接以往由政府包揽的提供公共物品和社会福利的某些职能;另一方面我国非政府组织还非常弱小,能力极为不足,还难以承接政府转移的职能,这甚至会影响到改革开放的顺利进行。

四、加强非政府组织建设的对策建议

(一)明晰和规范政府与非政府组织的关系,实现政社分开。目前,政府与非政府组织两者关系尚未理顺,相互错位,已经成为影响非政府组织职能正常发挥的主要因素。因此,要使非政府组织充满活力和发挥作用,首先要明晰和规范政府和非政府组织的职能,尽快促使非政府组织由官办向民办转化,推动非政府组织真正成为民间组织。除了少数官办的社会团体外,大多数非政府组织都不应该由政府组建或变相改建,也不提倡挂靠政府部门;对由原来政府部门转换而来的非政府组织,应逐步实行与政府组织脱钩和分离,加速政府职能与非政府组织职能的归位,使非政府组织独立于政府。

(二)政府为非政府组织发展提供必要的资金援助。政府对非政府组织的扶植培育,最重要的是资金方面的资助。西方国家非政府组织的资金30%以上来自政府资助,如果缺乏政府提供的资源,许多非政府性组织就难以生存。政府负责提供资金,非政府组织承担服务性工作,非政府组织的服务实现了政府所期望的公共目标,政府资助则壮大了非政府组织的服务能力,这是市场经济国家普遍采取的做法,我们应该吸取它们的经验,制定具体办法,为非政府组织发展提供必要的资金援助。

(三)加快建立一整套有关非政府组织的法律、法规和规章,依法对非政府组织进行引导、监督和管理。非政府组织的发展与行政体系的法制建设是同步的,它的进一步发展离不开一个良好的法律环境的支撑。而政府机构改革就是要按照依法治国、依法行政的要求,加强行政体系的法制建设,实现政府机构、工作程序的法制化,这无疑对非政府组织的发展具有特别重要的意义。国家应根据现阶段非政府组织的实际情况,并借鉴国外有益经验,逐步制定和完善相互配套、不同层次的非政府组织的法律、法规和规章,用法律的形式明确各类非政府组织的性质、地位、宗旨、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、人员保障、登记管理、权利义务及其与社会成员和政府的关系等,使非政府组织制度化、规范化和法制化。

(四)加强非政府组织自身的能力建设。目前,中国各种类型的非政府组织都面临加强自身能力建设的问题。提高非政府组织的活动能力、组织和管理能力、资金筹措和运用能力等,是中国非政府组织在能力建设上面临的紧迫任务。能力不足的主要原因之一是人力资源缺乏。我国非政府组织解决人才问题的有效途径之一应当是通过设计好的项目来吸引高素质的志愿人员;另一条有效途径是加强员工和志愿者的培训。

(五)大力完善非政府组织的内部制度建设。非政府组织提供的虽然是微观领域内的管理和服务,但它代表着对一定社会资源的权利性分配,对这种社会资源的利用就必然会导致权力寻租的出现,从而滋生腐败,而非政府组织自身在内部机制方面的缺陷更是为组织的异化发展提供了土壤。因此,对非政府组织而言,完备的内部机制必不可少,与此同时,非政府组织还应建立完善的监督反馈机制,加强自身的诚信建设,这样才能保证非政府组织朝着良性的方向发展。

(作者单位:河北行政学院)

主要参考文献:

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