强化支农资金管理的对策

李长泉

摘要:财政支农专项资金管理对于农村经济发展、和谐社会建设具有重要意义。当今的支农资金管理业已取得显著成效,但在其支出、使用过程中仍存在诸如政策尚待完善、重复浪费普遍、要求配套过高、资金到位缓慢、使用违规违纪等问题,需在管理方面进一步强化并规范。

关键词:新农村;支农资金;强化管理

中图分类号:F812.8 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2009)09-0089-04

财政支农专项资金是财政支出的一项重要内容,如何管好、用好这部分资金,最大限度地确保科学分配、规范管理和安全合法有效使用,发挥资金的效益和作用,关系到农民的切身利益,关系到社会稳定的大局。多年来,财政支农专项资金在支持农村经济发展、农业基础设施建设中发挥了重要作用,有效地促进了区域经济建设。但目前财政支农资金管理、使用尚存在一些不容忽视的问题,支农资金管理亟待加强,为此,笔者对此进行分析以使支农资金为新农村建设做出更大贡献。

一、财政支农资金管理的现状

当今财政性支农资金管理在促进了农村经济建设发展的同时,也存在着一些亟待解决的现实矛盾。

1. 地方财政收支矛盾突出。其主要表现在可用财力不足,地方财政收入增长缓慢,“吃饭财政”的局面短期内难以改观,这使得部分地区支农任务与配套能力不相适应。由于地方财力的限制,导致支农资金难以按比例增长,地方支农配套资金难以落实到位。

2. 项目计划建设和资金拨付存在时间差。资金拨付不到位,使有限的专项资金没有发挥应有的使用效益;资金分配不及时,导致资金在中间环节闲置或被挪作他用;资金来源分散,不利于监督管理,尤其是上级农业等主管部门直接拨入的资金,脱离财政部门的监督,资金使用失控。

3. 政府各部门管理财政支农资金体制不顺,管理职能交叉重叠。财政支农项目管理部门不仅有农、林、水等具体管理部门,还有宏观经济管理部门、资金管理部门等,各部门各自为政,多头争取上级资金,配合协调不畅。部门之间职责权限和范围划分不清,管理职能交叉重叠,资金条块分割,有财政部门管理的资金,也有主管部门管理的资金,资金管理过于分散。

4. 部分单位和人员对支农资金的专项性认识还不到位,各单位会计素质参差不齐。部门行政长官意志现象仍然存在,有的部门把搞项目看成是增加单位资金来源,“富”单位的机会,雁过拔毛,在项目上揩油;有的部门受到利益驱动,利用已建项目套取上级资金,实现部门利益;有的部门领导方式、方法不力,财务管理不严,专项资金的管理没有走上规范化、制度化的轨道;有的部门领导认为只要个人没揣腰包,怎么用都可以,没有真正做到专款专用、按期使用。

5. 支农资金缺乏统一规范的管理制度,监督检查机制也不完善。制度上的不健全、管理上的不规范,必然导致资金在使用上的损失浪费。目前,各地出台的管理制度、办法、标准不统一,增加了财政支农资金的管理难度,而财政支农资金工程实施中也存在重要钱、轻管理的现象。

二、当前财政支农资金管理存在的主要问题

1. 财政支农资金政策不完善。部分支农资金指向不明,项目点多面广,资金严重分散。一是在政策体制上管理权限和职责不清,财权与事权不匹配。各级财政职责范围划分不清,特别是在农业投入方面,哪些该由哪一级政府投入,哪些该由农民投入,没有明确具体的规定,往往造成单纯依靠上一级政府投入或资金损失浪费的问题。在事权和财权的划分上,一般表现为基层事权大而财权小,上级事权小而财权大,这样不利于调动基层工作积极性。二是在投放结构上,未能完全体现社会公共需要。在资金投向和范围上虽然按市场经济的要求和当前新农村建设的需要作了一些调整,但一些由政府投资的范围又仍未很好地承担,存在财政投放资金比例失调和财政对投入的项目包揽过多的现象,特别是在农业基础设施方面,没能真正实现在市场经济条件下“谁投资、谁受益”或“谁受益、谁负担”的原则。同时,有相当一部分还是政府行为,还没有真正由农民、企业自己走向市场经济的轨道。三是在监督机制上,由于缺乏严格的机制和有效的制约办法包括严肃的责任追究机制,致使资金浪费现象较为普遍。由于很多是上级政策和体制性的因素,特别是负责申报和实施的主体都是平行的职能部门在运作,政府协调流于形式,县级财政难以有过硬作为。

2. 分散重复浪费普遍。支农资金来源渠道多,受部门分割条条管理和专款专用制度的制约,地方在支农资金的使用中很难有效整合,致使地方政府难以集中财力解决“三农”事业发展方面面临的突出问题,影响支农资金更大效益的发挥。一是在现行管理体制下,各级有关业务主管部门分别掌握着部分支农资金,相应地也掌握着这部分资金的立项审批权。基层项目申报单位向不同的主管部门多头申报项目,由于主管部门之间彼此不通信息,造成大量同一建设项目多头立项,不可避免地造成了资金重复使用的浪费。二是一些主管部门对立项申请缺乏实地考察和认真论证,立项审批不严,缺乏统一管理,讲人情、论关系、看面子,甚至图谋单位或个人利益,以致出现个别项目“以旧顶新”或不符合规定的标准,马虎申报甚或虚立项目,影响了财政支农资金的使用效益。三是由于部分支农项目的申报、审批不规范,资金安排的随意性较大,加之各地要求解决资金的项目繁多,资金分配就出现“撒胡椒面”的现象,安排项目点多面广但资金少。如一个需投资几十万元的项目只安排三五万元甚至一两万元,根本无法完成该建的项目,有的只是象征性地动一下,使一个地方的支农资金无法形成整体推进态势和规模效益。四是基层项目单位用不同部门和渠道投入的资金建设同一内容的项目,由于各主管部门互相信息不通,在检查验收时均认为已完成了本部门所立项目的建设任务,虽有党政领导分管,但往往迫于会上协调容易、实际配合难,增大成本和截留挥霍却无人问津。

3. 要求配套过多。中央和省下达许多支农投资项目,一般都规定省、市、县和乡镇要资金配套。不可否认,这种方法对调动各级政府投资农业的积极性、多方筹资增加农业投入尤其是强化支农资金的监管起着积极有效地促动作用。但是,目前地方尤其是相当部分县、乡甚至市级财政都很困难,特别是大部分贫困地区县、乡财政连自身正常运转都难以保障,根本无法承受太多的资金配套要求,往往只能是项目开工后,上级的钱拿来用,本级配套拿不出来,造成资金缺口大,检查验收时大量造假,“钓回”的上级项目资金用了再说,而该配套的资金长期空转,致使建设项目成为“半拉子”工程。

4. 资金到位缓慢。支农资金核算和管理尚不规范,项目执行和资金拨付滞后,影响中央支农惠农政策的贯彻落实。特别是到县、到镇、到项目的资金更是困难重重。项目预算指标下达后,一些地方由于财政资金调度困难,未能及时拨付。更主要的是资金运行的中间环节过多,关卡因素复杂,致使资金迟迟不能到位。如:有的资金财政拨给主管部门,主管部门拨给下属单位,下属单位再拨给承建单位或项目,更有甚者把管钱拨款当作一种权力行使,致使支农资金“漫游”时间较长。尤其在部分乡镇,资金滞留时间最长,拖、卡、压甚至随意截留挪用现象时有发生,而且有的还相当严重,致使项目建设无法按期完工交付使用的问题,在县级财政支农资金管理过程中也是相当突出的。

5. 资金使用违规现象较多。支农资金项目不实,存在虚报项目、违规截留挪用等现象,一些部门(单位)受部门利益驱动或缺乏责任心,在支农项目实施过程中,仍存在变相增加农民负担、损害农民利益等问题。由于缺乏有效的监督机制和措施,资金在使用过程中,被截留、挤占、挪用的现象较多。如有的单位将专项资金用于弥补行政经费等,严重违反财政支农资金的管理规定。

三、对策与建议

1. 整合支农专项资金。一个县的支农资金实行综合预算、捆绑整合使用,坚持财政统筹管理,保证支农的钱不出财政轨道。具体操作就是将所有支农财力,自申报、审批、立项和批复后,整个资金运行的各个环节,从中央到地方,地方各部门之间,直至实地投入到所立的项目上去的过程,都要封闭运行在财政轨道上。职能部门主要负责对口指导申报、立项、论证可行性报告以及具体组织项目实施等事宜,保证所建项目按时完工交付使用。在具体使用支农资金过程中,实行专一的财务完成体系,包括零星分散的项目在内,一个项目一本账,每笔收支有对应账户,来龙去脉,一清二楚,直接对县级财政报账和审理,严禁项目实施主管部门将支农资金转移到自己设立的账户和财务系统。可试行对口部门指导申报和实施项目经费制度,按项目标的规模或类别比例提取经费,按实施的质量好坏结算多少。对于大型或资金过多过于集中的支农项目建设,实行监理制度,全面推行支农资金建设项目县级报账制,包括大型、零星,整个工程实施的会计账务要在县级财政核算,以确保财政支农资金运行在财政手中,一旦出现纰漏便于问责。财政部门要以身作则,主动负责监管,履行应尽职责,提供优质服务,保证资金畅通和核算监督得力。尤其要跟踪资金运行到底,直到所建项目顺利完工、交付使用、整个建设资金终审无误为止。

2. 完善支农专项资金报账制。财政支农专项资金应严格执行财政支农资金专户,实行专户管理,封闭运行,报账制管理。财政部门负责支农资金收支管理和监督检查,农业项目主管单位负责实施项目管理,检查验收和项目工程支出审核,农业项目实施单位作为支农资金的报账人,负责资金报账的日常核算和管理工作,项目实施单位将原始凭证和原始凭证登记表及有关项目的附件报主管部门签字、同级财政部门审核后,才能报账办理拨款。严格贯彻执行财政专项资金管理办法。人大、政府对各部门财政支农专项资金管理应建立问责制,加强对财政支农专项资金使用真实性、效益性的考核,确保支农资金安全,努力提高支农资金使用效益。

3. 工程实行全程监管。在保留和强化原有财政内审和审计专审监督的基础上,实行财政、审计和纪检、监察职能通联监督和查处机制,建立支农资金监管专门机制,以稳、准、狠地打击违纪,惩治腐败,确保支农资金健康有效地运行到位,切忌不要等到违纪违规成定局、升了级而搞些事后“灾难性”的监管。笔者建议,除了保留原来财政内审和审计专审等监督机制以外,改变目前专项审查和立案查处“升级移交制”的作法,将县级所有支农资金纳入本级纪检、监察职能监督工作范畴,成立同一类别的专门内设监管机构,实行专门年审监管。凡是进入一个地方包括县乡支农资金,一律实行审计和纪检监察部门监督检查。立项承建单位包括村级组织或县级承建部门,在呈报给项目主管部门的《项目建设报告》的同时,也呈报县纪检、监察和审计等职能部门,提供监管依据,做到双管齐下,并进监管,封闭查处。尤其要严格项目建成交付使用前、呈报报告后由审计和纪检监察部门进行专项检查和终审,并均作出终审结论报告备案,该办的手续均要齐全规范,各建设责任单位和责任人均要签字,各项后续工作均要完结到位,审计和纪检监察部门均要负责督办到位,最后由负责终审的主管机关和施行审查的相关责任人签字盖章,存档备查,以便追究和承担连带永久责任,澄清相互间的责任界线。

4. 建立支农专项资金绩效考核制度。统一尺度,推选绩效考评机制,实行奖惩硬兑现,为支农资金管理实效保驾护航,包括要建立健全责任追究机制和责任连带机制。财政专项支农资金支出是政府公共支出的重要内容之一,对其建立绩效考核管理机制和制度,目的是强调公共支出管理过程中目标与结果的对应关系,形成一种新的面向结果的管理理念和管理方式,以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平,全面考核其立项目标完成情况,项目组织管理情况,项目的政策效应,项目的社会效益、生态效益、经济效益以及财务指标落实包括财务计划的科学性、资金配套到位、实际支出情况、财务管理状况、财务信息质量等综合情况。要以中央或省统一制定出台的《财政支农资金考核管理办法》为准,对所有支农资金使用项目效益考核,实行一个标准考评验收和分级分类奖惩,严格项目建设完成和绩效成果考核,对要考核的项目进行科学论证,形成标本,制定出台各个系列标准指数,便于客观公正考核。对没有设计标准的,硬性考核兑现,该追究责任的要追究,该扣减资金指标的要扣减,该取消项目的要取消,最大限度地保证支农建设项目见实效。

5. 建立支农资金使用绩效责任追究制。如何管理使用好各级财政安排拨付的支农资金,确保支农绩效预算顺利实施,除经常性的检查监督外,那就是建立支农资金使用绩效责任追究制,实行谁主管、谁负责,这也是确保支农资金绩效预算运行质量的一个重要保障措施。要明确地方政府、各部门、相关责任人对各项支农资金管理责任,层层落实责任追究制,推行首问负责制。哪个环节出了问题就追究哪个环节责任人的责任。在对责任人处罚中要改变过去重经济处罚、轻对责任人的行政、刑事处罚的做法,推行重对责任人的行政、刑事处罚,轻对单位经济处罚。针对目前在一些地方,在使用管理支农资金中出现的屡查屡犯问题,要从机制上加以解决,那就是对当事人给予责任追究。只有推行支农资金使用绩效责任追究制,才能使地方有关部门的相关责任人感觉到现在的财政钱不能乱用,时刻都有责任感、紧迫感、危机感。

6. 科学运用绩效评价结果。各级财政部门在对所属地开展财政支农绩效评价工作中,要注重收集整理评价的数据,对一个地方、一个部门、一个项目综合绩效评价后,要对一个地方、单位、部门进行评价的绩效进行反馈,并实行双方签字认可制。同时,要科学的运用支农资金绩效评价结果,逐步建立与绩效评价结果相衔接的支农资金预算安排和分配 管理机制,使财政支农支出绩效评价好的地方、项目得到相应的奖励和激励;使财政支农绩效差的地方、项目在下一年少得到支农资金支持,甚至得不到支持,调动地方、部门自觉节约使用财政支农资金,提高支农资金使用效益,体现出会干事、能干事的地方、部门“多吃奶”,不干事、干不好事、干坏事的地方、部门,没有活干、没有饭吃。此外,各级财政部门要把支农资金使用评价结果作为制定财政投资政策、项目立项的重要参考。通过对不同地区、不同的项目间的绩效差异分析和调研,查找没有实现预期绩效的原因和资金管理中的薄弱环节,及时调整政策思路、完善管理办法,提高支农资金使用效益。

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责任编辑:学诗

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