农村义务教育投入机制分析

肖明胜

农村税费改革以来,国务院先后发布了一系列重要文件,确立了“在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”的农村义务教育管理体制,逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围,构建中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。这是一项促进农村教育发展的普惠性政策。但是,对于经济落后的县份来说,因其财力所限,其普惠性并未完全体现出来。因此,“以县为主”的农村义务教育投入机制应针对实际予以完善。现结合临朐县情况作进一步的分析和阐述。

一、 在农村义务教育投入方面所取得的成绩

临朐县是全国财政困难县,全县总人口86万,2008年财政总收入5.8亿元,地方财政收入2.8亿元,财政支出8.6亿元,其中教育支出3.1亿元。目前,全县义务教育阶段学生共计7万人。“以县为主”的义务教育投入机制实施以后,对于加快农村义务教育发展发挥了重要作用,其积极意义主要表现为“四个基本”:

一是义务教育投入有了基本保障。“以县为主”的义务教育投入机制,是在中央实行分税制财政体制改革和农村税费改革的政策背景下实施的,国务院《关于完善农村义务教育管理体制的通知》对各级政府的责任作了明确规定,特别提出了“确保农村义务教育投入不低于(税费)改革前的水平,并力争有所提高”的目标,为义务教育投入作出了质与量的界定,亦成为县级政府必须遵循的办学原则。2006年以来,各地教育投入不断增加,从潍坊市来看,90%的县(市区)教育经费支出增幅高于同期财政收入的增幅。就临朐县而言,2008年全县教育经费支出比2006年增长76.9%,比同期地方财政收入增幅高47.3个百分点,教育经费支出占全县财政支出的比重达到35.5%,比2002年提高30个百分点。在财政困难的情况下,以最大限度的财政投入,优先保证了农村义务教育发展。

二是教师工资得到基本保证。实行“以县为主”的投入机制,最大的成效之一是教师工资发放得到了保证。自2002年6月开始,临朐县将全县农村教师的工资全部上调到县统一发放,有效解决了乡镇教师的工资拖欠问题。2007年4月,统一了乡镇教师工资标准。同时,随着上级转移支付的资金支持和地方经济发展,教师工资水平也在不断提高。2007年以来,先后5次为教师增加工资,2008年全县教师人均月工资达到2003元,增加530元,增长36%,高于公务员工资增幅和平均水平,且能按时足额发放,教师的权益得到了保障。

三是办学条件得到基本改善。“以县为主”的投入机制,有利于县级政府统筹安排县域内改善办学条件的经费支出,避免了重复建设和浪费,提高了资金使用效益。2003—2008年间,临朐县共筹集资金1.8亿元,新建校舍13万平方米,改扩建校舍8.2万平方米,维修校舍16.6万平方米,被评为“山东省中小学危房改造工作先进单位”。2007年,启动了农村中小学“一通二热三改”工程,完成投资1000多万元,开通接送学生车辆61辆,所有农村学生都在学校喝上了热水、吃上了热饭,生活条件、学习环境进一步改善。

四是城乡义务教育基本实现均衡发展。“以县为主”的投入机制,使县域内中小学结构布局规划调整、师资调配成为可能,有利于实现城乡教育一体化和均衡发展。近年来,临朐县按照“统筹规划、适当集中、合理布局、规模适中”和“先小学后初中”的原则,对全县中小学进行了科学规划。小学由2002年的311所调整到目前的174所,初中由45处调整到32所。2007年以来,全县共新考录教师556名,优先补充农村学校460人,使城乡办学条件和师资水平同步发展,整体水平相近。

二、农村义务教育投入面临的主要问题

“以县为主”的投入机制,为农村义务教育发展在政策层面上奠定了基础,但这种“一刀切”的政策在像临朐这样经济欠发达的县份,依然难以彻底解决教育发展资金需求与财政支出短缺的矛盾,义务教育投入不足的问题并未从根本上改变。主要表现为“四难”:

一是学校发展所需地方财政配套资金落实难。为尽快改善义务教育办学条件,近年来,中央和各省相继实施了校舍维修改造、教学仪器更新等一系列工程。实施这些工程需要地方配套相应资金,但像临朐这样的县,仅人员工资和民生政策支出就占当年地方支出的90%以上,是名副其实的“吃财政饭”,各类专项资金的地方配套财政资金难以足额拨付到位。

二是公用经费不足,部分学校运转难。义务教育经费保障机制改革实施后,生均公用经费逐年提高,2008年,临朐县义务教育杂费及公用经费标准小学每年生均295元,初中340元,分别比上年度提高55元和105元。但因公用经费按人头划拨,规模较大的学校还可以维持,规模较小的学校教育成本相对较高,正常运转比较困难。临朐县是典型的山区县,受交通、地形等各种因素的影响,部分山区学校布局分散,规模偏小,现行的公用经费定额仅能维持日常支出,其他相关经费难以落实。

三是学校新建改建资金筹措难。随着生源数量下降和向城镇集中,学校布局需随之调整,必须投入大量资金新建和改建校舍。目前,义保经费只能用于学校日常运转,不允许用于学校建设,上级对学校新建改建的投入又未同步作出安排,县财政对此一筹莫展。

四是“普九”欠账清偿难。“普九”产生的巨额债务给地方政府带来巨大压力。对这一问题,上级要求以县为主组织解决,2010年底完成,并且出台了“先化解后补助”政策,对各地化解债务实行奖补。按照临朐县的财政现状,尚无足够财力先行化解债务。另外,当前国家要求坚决禁止出现新债,但县政府又必须投入资金建新校、改危房,以改善办学条件,捉襟见肘的县财政面临“两难选择”的境地。“普九”债务如不及早清偿,必然拖累农村义务教育的可持续发展。

2008年潍坊市部分县市GDP、地方财政收入与教育经费支出情况

三、问题的原因分析

上述问题存在的根本原因在于,“以县为主”的教育投入机制在实施过程中,没有充分考虑地区之间经济发展水平和财政能力的差异性,具体表现为:

一是现有义务教育投入机制对县级财政依赖性太大。农村基础教育所需的资金交由县级政府负责筹措与分配,只能使农村基础教育的发展取决于各地区的经济发展水平,取决于地方政府的财政收入状况。经济状况好的县,财力雄厚,能充分保障各项公共事业发展的需要;而经济状况差的县,根本没有实力来满足农村义务教育的发展需要。也就是说,落实“以县为主”的投入机制,必须建立在县级财力允许的基础上。一旦县级财政“掉链子”,这一机制必将大打折扣。

从上表可以看出,潍坊市县与县之间经济发展水平和财力差距很大,这就造成各县用于教育投入的资金差距和能力差别,与发达县市比较,作为财政困难县的临朐,教育经费支出压力巨大,目前上级的转移支付还不足以弥补县与县之间的这种差距。

二是现行分级负担机制还不尽科学和完善。从2006年开始实施的农村义务教育改革,出发点是建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制,中央重点支持中西部地区,适当兼顾东部部分困难地区。但像临朐这样的县处于“发达地区的欠发达县”的尴尬位置,上级的许多扶持政策享受不到。即使有些政策能够争取到,但县级承担的仍是“大头”。如:2009年,临朐县3处农村初中、7处小学被纳入中央扶持的校舍改造工程投资计划,总投资4100万元,其中中央补助专项资金519万元,其余3581万元需由县级配套。县级财政“小马拉大车”,不堪重负。

三是县级办学责任与财政能力严重失衡。农村义务教育“以县为主”的投入机制,调整了县级财政与乡级财政的关系。这种调整主要是负担责任的调整,对县级财政来说,收入总量影响不大,却将原来由乡级财政承担的教育支出任务全部担负起来,从而加剧了县级教育经费供求矛盾。现行机制虽然减小了县内发展的不平衡,但对于贫困地区来说,有限的县级财力,根本无法保障教育投入。2008年,临朐县教育经费支出占财政总支出的比重比潍坊市高8个百分点,教育经费支出占潍坊市教育经费支出的6.1%,而当期地方财政收入仅占潍坊市的2.1%,县级政府办学责任与财政能力严重失衡。从这个意义上讲,将举办农村义务教育的责任主要放到县级政府,不可能从根本上解决农村中小学教育经费短缺问题。

四、未来的农村义务教育发展的建议和设想

针对当前农村义务教育投入机制在理论和实践上的问题和不足,笔者提出以下四点建议:

一是明晰分级投入主体责任,逐步建立以中央为主的投入机制。在当前形势下,农村义务教育投入机制在实施过程中应充分考虑投入主体的差异性,采取因地制宜的配套措施。经济发达地区,县级财政充裕,应当实行完全意义上的“以县为主”投入机制;经济发达地区的贫困县多为“吃饭财政”,投入问题要“以省为主”来解决。西部各省和中部的农业大省,县级财力相对困难,“以县为主”勉为其难,教育投入应以“中央和省”为主。从长远看,既然义务教育是最大的公益事业,那么有理由建议农村义务教育管理体制应当从“以县为主”向“教育管理以县为主,教育投入中央地方共担”过渡,最终实行义务教育“国家承担、地方辅助”的投入机制和管理体制。只有这样,才能保障农村义务教育的公平和健康发展。

二是科学测定办学成本,形成合理的转移支付额度确定机制。要科学测定义务教育阶段生均培养成本,依据学生数核算一个县的义务教育经费需求。在此基础上,由省级人民政府逐县核实财力,提出财政支出用于农村义务教育的最低比例,县级政府在财力许可的范围内承担起能够承担的部分,不足部分,按照分项承担的原则,由中央、省、市级政府给予足够的转移支付,切实解决“教育经费需要多少,县级财政能给多少,上级财政能补多少(转移支付)”的问题。

三是吸纳社会资金参与办学,形成多元化投入机制。在国家法律法规允许的范围内,采取独资、合资、合作、股份制等形式,广泛吸纳社会资本参与办学,改变政府单一办学的局面,推进教育投入多元化和办学形式多样化,满足不同层次的教育需求。同时,鼓励以优秀学校为龙头,组建教育集团,通过资产和人员重组,改造薄弱学校,提高办学效益和教育质量。对民办学校,在收费上要放开,扶持政策要更加优惠。在产权明晰的前提下,鼓励企事业单位将闲置的场地、设施、设备等资源,无偿或有偿优惠提供给社会力量办学,最大限度地调动社会各方面参与办学的积极性。

四是加强市场化运作,形成学校资产经营新机制。建议上级出台优惠政策,引导、扶持学校利用后勤设施及其他校产,采取对外租赁等方式增加学校收入。同时,对农村学校布局调整后闲置的校舍等,通过整合、重组、拍卖等形式,将资产变为资本,全部用于学校建设和清偿债务,缓解农村义务教育投入不足的难题。

(作者:山东省临朐县县长)

责任编辑:樊平军