中外国家审计职权比较与启示

邢莉萍　开家将

世界上实行市场经济的国家，无论是资本主义市场经济，还是社会主义市场经济。都无一例外的有国家对经济的宏观管理。国家审计作为宏观经济管理的监督和信息反馈环节发挥了日益显著的作用。并且从国外市场经济实践来看，政府始终没有放弃对经济的控制和干预，而且这种控制和干预随着市场经济的发展还在不断加强。

美国审计总署(GAO)近年来对宏观经济的关注，取得了显著成绩，2003年GAO就为美国纳税人带来了354亿美元的可计量财务收益。为了应对日益紧张的财政赤字，GAO已经开始对政府长期财政前景的关注和了解。模拟了联邦预算和经济运行的相互作用，试图计量可能发生的财政意外事件。为了保证德国经济的长期稳定发展，德国审计院依据合理性、经济性、节约性原则和德国经济状况和市场条件、对国债发行数量、种类向议会的预算提出建议，国家审计对债券的建议在恢复国家经济方面功不可没。

国家审计在宏观经济管理中能够取得令人瞩目的成就，和其拥有的职权紧密联系。审计职权为审计作用发挥创造了充分条件。“他山之石，可以攻玉”为了更好地完善我国审计制度，以下简要介绍美、法、德三个国家的审计职权并与我国比较，为充分发挥我国国家审计作用创造良好条件。

一、我国国家审计权限内容和特点

我国国家审计属于行政审计体制，根据现行《审计法》的规定目前我国审计机关享有以下七个方面的审计权限：要求提供资料权、检查权、调查权、采取强制措施权、建议权、处理处罚权、公布审计结果权。相对于别的国家，我国审计机关又具有：地方审计机关是双重领导体制，审计有一定的处理处罚权。审计经费列入同级财政预算的特点。

二、西方国家审计权限内容和特点

1美国国家审计权限内容和特点

美国国家审计属于立法型审计体制，直接向议会负责并向其报告工作。审计署享有获取信息资料权(可以从被审计部门与机构内获取所需要的任何文件资料)、建议权(向国会提出建议)、移送处理权和公布审计结果权。美国国家审计具有较强独立性，表现在：审计长任命规格高、任期长、审计经费单列预算。

美国审计总署(GAO)还拥有广泛的公布审计结果权。他们认为公正透明的报告有助于建立政府和社会各领域的公信力。审计部门的审计报告一般是公开的，任何单位和个人如欲了解审计情况，都可以向审计机构索取报告。GAO 2003年向社会公布的审计报告占到总审计结果的97％，仅有3％的审计结果因涉及国家机密而只能向国会报告。

2法国国家审计权限内容和特点

法国国家审计属于司法序列，拥有部分司法权，向议会报告工作。审计法院除享有审查权、调查权、索要材料权(向其他监管、监察部门索要被审计单位的审查报告)、公布报告权外，还拥有司法判决权。审计法院的工作人员主要是享有终身制的法官，司法职能和公共账目审计结合在一起，对公共会计即自然人行使司法权，根据需要进行判决，审计法院的最终司法判决具有终审效力。

法国法律赋予政府审计很大的调查权。法官可进行各种形式的调查，还享有要求提供补充资料的权利，任何人都不能以保密为借口拒绝履行有关审计调查的义务。关于审计机关、被审计单位及被审计人之间的关系在法律中作了明确规定。

3德国政府审计权限内容和特点

德国国家审计有近300年历史。属独立型审计体制。德国联邦审计院享有的审计权限有：获取信息资料权、预算建议权(审计院有权对联邦政府各部门预算草案提出意见和建议，并派人参加各部门与财政部的预算谈判)、移送处理权、表明意见权(有权对财政性法规的制定表明意见)、公布审计结果权。

伴随预算过程提供咨询是审计院的重要职责。德国联邦议会规定：议会在审批预算时，审计院长有权向议会提供咨询建议，这种咨询与预算编制的全过程紧密联系。从预算计划一直到预算批准，都要对审计院提出的咨询建议进行综合平衡，审计院没有直接的行政处理权，但有向议会和政府提出咨询建议以及围绕国家财政经济活动展开服务的权利。

三、西方国家审计对我国审计的启示

当前国家审计处于希望与压力并存的关键时刻。我们应当“百尺竿头，更进一步”。相比而言，我国审计机关享有的职权是充分的，但是，与上述国家相比，部分权限的欠缺或发挥不充分，使国家审计作用受到制约。为了充分发挥国家审计作用，国家审计应进一步提升审计成果利用率、扩大审计结果公布比例、完善调查取证权、维护地方审计机关独立性并充分发挥社会审计作用。

(一)提高审计成果利用率

奥斯本和格布勒断言：在政府中最重要的手段(最有力的促进行为的制度)是预算。审计信息只有得到财政和相关部门的采用才能及时纠正经济个体行为偏差。

美国审计享有的建议权、德国审计院享有的表明意见权就是国家审计通过审计成果间接控制被审计单位行为的体现，进而保证宏观经济正常运转。

提高成果利用率，一方面，更好地完善财经法规。目前我国正处于体制转轨时期，新旧体制在不断冲突和矛盾中寻求平衡，这种冲突表现在经济立法方面为财经法律、法规和规章比较混乱。为了维护社会主义法制的统一，作为国家综合经济监督部门，应当参与相关财经法律法规的制定，确保立法质量。另一方面，增加对被审计单位的威慑力。财政及主管单位在编制预算时。对被审计单位以前预算执行结果报告加以平衡，使被审计通报的单位和个人不敢无视审计意见和建议，减少屡查屡犯的现象。

(二)扩大审计公布比例

近年来，审计署短短万言的审计报告，在社会上引起了“风暴”般的反响，显著提高了国家审计的影响力，但和美、德相比，我国的公布比例还很低。据统计，2003年31个省、自治区、直辖市审计机关向社会公布审计报告40篇以上的仅为9.68％，40篇到20篇的占6.45％，20篇以下的为54.84％(绝大多数为5篇左右)，还有29.03％地方审计机关尚未向社会公布审计结果，我国审计公告制度尚处于尝试阶段。

扩大公布审计结果比例原因在于：一、提高资源共享度。现代经济运行瞬息万变，只有信息资源充分共享，才能有效的节约社会资源。审计报告是监督和评价信息的载体，他的共享有利于为政府有关部门决策提供参考依据，提高决策质量：二、满足民主法制建设的需要。社会主义民主法制建设进程的日益加快，增强了人民群众参政议政的愿望和对宏观经济管理结果的知情权的满足，可以让审计行为得到群众支持和配合。适当增加审计机关通报、公布审计结果的比例，简化审计机关公布结果的审批程序，扩大审计机关公布审计结果权，对充分发挥国家审计在宏观经济管理中的作用具有重要意义。

(三)完善国家审计调查取证权

国家审计为宏观经济管理发挥经济监测与监督作用，需要及时反馈经济运行的全面情况，才能为宏观经济管理提供正确导向。因此审计提、供的信息需具备及时性和正确性两个要素。由于我国的法制环境较为薄弱，因此拒绝审计机关调查、提供虚假审计证据、藐视审计权威的现象时有发生，干扰了审计信息的及时性和准确性，影响了审计工作效率。

要使行为按照既定的目标发展，一是对行为过程实施监控；二是对违背既定目标的行为实施处罚。美、德等国具备良好的社会法律体系，法治意识深入人心，被调查者会认真对待审计人员的提问和调查；而法国等则对不配合调查取证的行为作了详细的说明。美、德等国则是从社会环境和法律道德层面对被调查对象的行为实施监控：法国对不遵循的行为进行处罚，都保证了调查取证的有效性。由于社会环境、法律道德对行为进行约束是一个渐进的过程，因而当务之急是在审计法实施条例中，严格并详细地规定有关单位和个人如不接受审计机关调查应承担的各种法律责任，以维护审计取证权的权威性。

(四)维护地方审计机关独立性

独立性自始至终是审计的灵魂。只有在管理过程中不偏不倚、客观公正实施管理职能，才能满足最广大人民群众的利益，任何为了局部利益而扭曲公正信息的行为是不允许的，即要求国家审计做到客观公正地发表意见。但是地方审计机关却面临着业务管理和行政管理的双向领导，分别接受来自上一级审计机关和本级人民政府的指示，存在着发生矛盾的可能性。而美、德、法等国，审计领导人员都具有较高的独立性，一般不受同级政府的制约，工作人员享有较高的经济和社会地位。

改变双重领导体制，实行由国家审计署对省级审计机关的垂直领导。提升地方审计机关的独立性，省厅对地市、县级审计机关垂直领导，在机构设置、人员编制、经费来源、领导干部职务任免等方面，一律按照下管一级的原则，实行分层领导，避免地方政府的干预和可能出现的财政牵制；省级审计机关负责人由审计长提名使其对上一级审计机关负责，提升地方审计机关负责人在政府中的地位，延长其任期，使其职务不受政府任期的影响，才有利于提供客观公正的信息。