基层稳则天下稳

赵树凯

“稳定”,尤其是基层的稳定,正在成为中国社会越来越突出的问题,笔者认为,社会稳定问题的解决有赖于新的利益协调机制的确立,而这在根本上依赖于政府体制改革的推行。这将是一项紧迫而复杂,需要勇气与智慧的变革。

【不稳定因素是怎么积蓄的】

某种意义上,1993年的四川仁寿事件和2004年的万州事件可以作为地方群体性事件的两个阶段性标志。仁寿事件是“直接利益冲突者”,农民参加的目的在于抵抗基层政府的缴费负担;万州事件则出现了所谓“无直接利益冲突”,即参与者的直接利益并没有受到侵害。万州事件凸显出政府的信任问题,是参与者在以往的经历中对政府产生的不信任逐渐累积,在事件中被激发出来了。另外,参与者的成分也发生了变化,很多是与事件无关的年轻人,特别是学生。在近期的群体性事件中,这种倾向表现得更为明显:冲突起因呈现多元化、复杂化;冲突的规模、激烈程度有所提高;参与人数增多,人群成分更加复杂,开始上升到了政治层面,显示这部分人对政府的信任程度更低。

对于现阶段社会形势,重要的是关注矛盾的生长点在哪里、不稳定因素是怎么积蓄的、不稳定力量是怎么成长起来的。国外研究发现,乌克兰、格鲁吉亚的颜色革命,主力就是找不到工作的大学生。经济不景气,我们也有大学生找不到工作、失业农民工生活无着落的问题,无论是学生还是农民工,一旦出现导火索就可能产生群体性事件。另一方面,知识界的政治要求在提升。一部分知识精英通过维权在搞社会运动,而且从一般意义上的维权,引申出政治上的维权。比如征地补偿老是解决不了,他们就开始怀疑政府官员不干好事,怎么办?办法之一就是通过竞选想办法影响政府。现在一些律师竞选人大代表,有政治要求,还有志愿者、民间组织,不可小看他们在维权、表达民意上的作用,这可能是社会稳定中一个很重要的新的变量。因此,当前社会冲突的机率在增高,矛盾的爆发点也在增多。

【矛盾激化时基层干部为何不作为】

为什么还会出现这么多问题和矛盾?这并不等于改革的方向有问题。老百姓对改革的基本方向、对执政的目标选择是认同的,但在大方向之下,执政系统的运行过程出了问题,没有找到一个好的化解矛盾和利益冲突的机制。美国学者亨廷顿就曾指出,很多国家在快速发展的时候,因为处理不好各种利益关系,都出了稳定问题,甚至导致了政权更迭。相反,经济发展相对比较慢,社会变化没那么快,利益关系相对稳定,社会冲突反而没有那么多。现在,新劳资关系、新社会群体等各种复杂的情况不断涌现,执政系统内的一套运行规则却没有进行相应的调整。利益多元化的同时,利益表达的渠道没有制度化地建立起来,很多利益关系和社会矛盾没有处理好,导致民众对政府的信任不断流失。在这种情况下,社会上出现失业、生活无着落的群体,就为这种不信任的爆发提供了社会基础。

现在,在政府外部,民众的利益诉求和参与意识正逐步成长,政府是为了提供公共服务而存在的观念日益深入人心。但在政府内部,尚未形成正式、有效的公众参与渠道,政府运作缺乏有效监督和制约。很多问题看上去发生在小的局部,但它却是在大的制度环境背景下形成的,比如招商引资带来的环境污染问题、征地问题等等。出事地方的县委书记、县长没有处理好,除了个人能力的原因,也和自上而下以招商引资、GDP增长考核干部的整个做法有很大关系。我跟一些基层干部交谈,他们非常清楚哪些事情农民的要求有道理,哪些没道理;哪些事情干部自己做得对,哪些做得不对,那他们为何在基层矛盾激化时不作为呢?

第一,基层干部身不由己。他们在执政系统中扮演的角色,规定了他们的行为模式。

第二,官员和百姓的利益冲突。地方政府在招商引资、土地管理、计划生育、环境保护中的很多问题,是地方官员自己从中牟利造成的。比如计划生育部门收取社会抚养费,当一个地方计划生育搞得非常好,一个超生都没有的时候,他的日子就过不下去,他就主动去卖二胎指标,解决自己的收入问题。

第三,在中央和地方关系中,彼此之间存在着紧张、不信任和抱怨。有时上面提了很多要求,下面做不到,农民用上面的要求来衡量地方政府的做法,产生很多矛盾,这种情况若继续下去,后果会很严重。从现在看,农民对中央的信任度高,对地方政府信任度低。从行政体制可以看到,中央和省里给基层的权力太少,基层缺乏自主权;从政治上讲,政治民主发育得不够。条条集权的原因是上面觉得下面靠不住,所以把权力收回来,这些部门和钱归我管,下面的项目由我审批,你得往我这儿跑。这虽有一定的道理,但反过来问一句:上级职能部门这些人就都靠得住吗?权力集中在你手里,你自己也有既得利益,这种情况下,基层政府“跑部钱进”,也损害了农民的利益。一个100万的项目,跑下来已经花了30万,真正落到项目中就剩下六七十万,老百姓能不质疑?这种体制造成了不信任:农民对地方政府不信任,下面对上面不信任。这个问题从1990年代后期就开始日益明显。

【要把自上而下的问责转变为民众对基层政府问责】

化解矛盾、维护稳定的根本出路在于建立新的利益协调机制,而建立这种机制的途径就是政府改革。如何处理好上层执政系统和下层基层执政系统的关系,核心是要把现在这种从上而下的压力式的问责,转变为基层民众对基层政府的问责:一是上下之间的问责系统要改革,让下级政府既能承担责任,自己也有一定的政治权力;二是同级政府内部的问责系统要改革,不能个人集权太严重;三是政府和社会之间的问责系统要改革,让老百姓有办法来管住地方政府、地方官员。有了这样一套制度以后,老百姓就知道什么事归中央管,什么事归地方管;这件事地方做错了,他就找地方,不会找中央,也不会到北京上访。换言之,一方面,上面要放权;另一方面,地方政府也要和老百姓的所谓“赋权”结合起来,就是让老百姓来管地方政府,通过民主、公开、政府法制化,建立地方政府和老百姓之间的政治问责。

此外,要明确划定哪些事情是政府的权力,哪些事情不是。现在,有些民事主体之间的矛盾,因为政府卷入,也演化成民众对政府的不满。政府需要明白,很多事是政府管不了也管不好的,不要把应该通过司法等其他方式解决的矛盾,纳入到政府的职能当中。

在具体措施上,改革首先要推动政府法治化。一是通过法律规范界定各个权力主体的关系,包括基层权力机关、政府和党等各个组织之间的权利和义务关系,使之实现良性运转、有序互动。二是通过法律规范基层政府的管理体制,建立成熟的官僚制政府。三是通过法律完善基层民主的运转机制,建立成熟的基层民主体制。四是通过有效的政治过程,协调各种社会权力利益关系,并取得社会公众的共识,以此作为立法的基础,使得法律规范得到社会的信任和认可。

另一个是要扩大公民的政治参与。越南在乡镇一级搞“信任投票”,不信任达到一定程度就下台。现在有些地方正在进行探索,比如农民可以决定村干部和乡里的包村干部的工资等,这些都是很好的经验。用政治学的话说,就是通过基层政治民主化,把执政系统置于公众的监督之下,让公共权力进入“笼子”。现在基层政府是在自上而下的上级职权的“笼子”里,上级能管他,但是看不着它;它的服务对象是民众,但是民众不能制约它;能制约它的人,可能又不知道民众的需求。好的治理体制建立起来以后,利益化解的渠道就会畅通、有效,而且能够分散化。这个乡镇出乱子,乱不到全县;县里出乱子,乱不到省里,更乱不到中央。

除此之外,要看到社会各种新生力量、各种影响因素。例如,可以进一步扩大公共舆论空间,或者叫社会公共空间,让社会力量、公民的声音更强大。这种强大应该制度化,所有的利益群体都应该有制度化的表达渠道,把话都说出来。而且这种利益表达能够和执政系统形成积极、良性的回应。