县域治理的瓶颈如何突破

于建嵘

当前县级政权在政治运作方面有一个非常明显的权力悖论。一方面,针对近年频发的官民冲突,几乎所有的县级官员都表示,由于行政体制上许多部门实行垂直管理,县级党政缺乏综合调控能力,缺乏必要的治县资源特别是行政权力资源,县级党政是以有限的权力承担着无限责任;另一方面,各地发生了多起发人深省的事件:县级党政负责人利用手中掌握的权力,公然抢夺农民土地和野蛮拆迁居民住房,还把司法作为私人的工具,对付那些对其行为提出批评、建议的民众和媒体,甚至对上访民众采取截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等控制手段进行压制迫害。

这一县政权力悖论表明,县级政权存在着严重的体制性障碍,需要进行改革。古今的执政者和知识分子都以“郡县治则天下安”来强调县政在国家治理中的重要性。就现实政治而言,许多省市都在进行“强县扩权”或“扩权强县”的改革实践,希望最终实现“省管县”。但是,这种行政分权在加强县级政府自主权的同时,也增加了权力滥用和公共利益被损害的风险,有可能产生严重的社会问题。

“强县扩权”遇到的体制性困境

中国正在进行的“强县扩权”等改革,就是试图解决行政体制的层级、规模和权限问题,属于行政分权范围的改革。

早在1992年,浙江省就对13个经济发展较快的县市进行扩权,赋予了县级政府机关在基本建设、技术改造和外商投资等项目的审批权。2002年8月,浙江省正式下文将313项审批权下放给绍兴县等17个经济强县(含县级市)以及杭州市萧山区等3个区。2007年,四川省政府下达了《关于开展扩权强县试点工作的实施意见》等。到目前为止,除上述省市外,还有湖南、安徽、广东、吉林、山东、福建、辽宁等省都宣称在进行类似的改革。纵观这些“扩权强县”改革,主要是试图在财权和事权两个方面对现有体制进行突破。

其一,在财政上实行“省管县”。县财政直接对省负责,另外在财政分成方面,也有所改变。比如浙江就规定,县的地方财政收入的50%上交省里,县留50%,地级市的财政只能靠市本级财政解决。

其二,扩大县级政府的职权,把部分省市经济和社会管理权下放给县级政府,如计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等。

然而,由于现行体制的刚性和各种利益关系的制约,决定了这种行政分权式改革步履艰难,难以实现突破“市管县”体制这一目标。也就是说,要解决“强县扩权”所遇到的体制性困境,如果只是在省、市、县三者的职权关系上做文章,是很难取得真正成效的,需要有新的改革思维,需要有体制性的突破——这个突破就是要把县政自治作为县政改革的方向和目标。

事实上,按照地方自治原则建立县域政治并不是新的设想。孙中山在设计中国政治发展时,一个重要目标就是在县政自治的基础上构建现代国家。他曾指出,“中央与省之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者,划归中央;有因地制宜之性质者,划归地方。不偏于中央集权或地方分权”,“县为自治之单位,省立于中央与县之间,以收联络之效”。可见,在孙中山这里,县的自治权是相对独立于省的,而不是依赖于省的授权。

当然,县政自治在中国是否行得通的质疑并不会因孙中山的主张而消失,需要回答的问题很多。这其中有关村民自治的实践及乡镇改革的问题最为突出。但乡镇改革一定要和整个县的改革相结合,因为主导中国农村发展的是县而不是乡镇。这一点应该首先树立起来。先考虑好县的定位,再考虑乡的定位,县政自治应成为中国政治发展的突破口和目标。

建立县域的刚性政治负责制度

如果说行政分权解决的是中央与地方的关系问题,可以把县政自治作为县政改革的基本目标的话,那么,政治分权则是解决政治权力结构和权力来源问题。就目前中国的县政状况而言,政治分权的主要目标是要通过政治改革建立一整套干部管理制度,解决地方领导人的激励体制和个人选择问题。

目前进行的“强县扩权”式的行政分权,由于没有政治分权作为基础,很难防范权力被滥用。事实上,在某些实行“省管县”的地方,由于县级领导的权力加大,所产生的腐败案件也更为严重。海南省实行省管县后,产生的问题就很有说服力。2005年海南省临高县原县委书记吴光华、2006年屯昌县原县委书记徐清学、2007年文昌市原市委书记谢明中均因腐败案而落马。对此,海南省委书记卫留成说,海南实行省直管县的体制,县(市)委书记的行政级别高(正厅级),权力过于集中,班子内部监督和同级纪委监督较难。要解决这些问题,需要实行地方自治。而地方自治主要在于以地方之人,按地方之意,治地方之事。就目前的情况来看,为了减少改革的阻力,可以考虑优先解决如下几个问题——

改变目前县级政权的异地为官制度。地方政治自治的一个重要原则就是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。县级领导干部回避制是当前中国重要的人事组织制度。这种制度理论上可以避免地方官曲意乡闾,结党营私,减少腐败。但是通过这些年的实践发现,这项旨在防止官员以权谋私的制度,不仅反腐效果欠佳,在一些地方反有助长腐败之势。对于一个现代国家而言,政治首长对辖区的身份认同是十分重要的。

从县级间接选举向公开直接选举发展,构建真正的基层民主自治体制。自治制度并不一定是民主制,而民主制一定是以自治为基础的。孙中山早就指出,“完全自治之县,其国民有直接选举官员之权,有直接罢免官员之权,有直接创制法律之权,有直接复决法律之权”,“每县地方自治政府成立之后,得选国民代表一员,以组织代表会,参与中央政事”。孙中山构想的县政自治,县的官员是由国民直接选举的,而省长则是国民代表间接选举。考虑到中国目前的情况,可以分两步走:其一,按照现行体制,真正按民主的原则进行县级人民代表大会的代表选举,并使县人大代表专职化,再由县人大代表选举县行政长官;其二,经过5到10年,通过修改宪法,过渡到直接由全县选民直接选举县行政长官。

重新确立县级政权和县级领导人的政治定位,建立真正的责任政府。建立县域政治的关键是建立政治授权程序,使县政领导获得实在的政治授权,同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序,县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治,县政领导职务才会变成一个受人尊重、有创造成就感、值得长期担任的工作,才会吸引对本县人民有承担的地方政治精英。建立了县域的刚性政治负责制度,使决策、行政失当的县政领导付出个人代价,无法托庇于干部流动,县政府才会建立公信力,才有可能成为既对本县人民负责又对中央政府负责的地方政府。

进行司法改革,构建司法制衡制度。目前,地方法院和检察院的主要经费都源于同级财政,其他物资资源也受制于地方行政部门。这种司法审判权力的地方化影响了国家法律实施的统一性,影响了司法的独立性,使法官的公平和公正执法没有充分有效的法律保障,同时导致或助长了审判和执行中的地方保护主义,容易产生各种司法腐败。根据中国目前的情况,笔者认为,需要建立一整套的司法制衡,以妥善处理中央政治的统一性与地方政治的特殊性之间的关系。这种司法制衡制度的核心内容是把司法审判权从地方收归中央,由中央实行垂直管理。显而易见,建立县域司法制衡的关键就是让县法院和县检察院的人、物、事脱离县政权的控制,在人事、财政、业务三方面直接对中央政府负责,而不是对县政领导负责。为了防止县法院和县检察院与县级政权建立不合法的关系,中央政府可以考虑实行司法人员的流动回避制。

中国县政改革的方向应该是县政自治,它需要调整中央与地方的关系,充分重视地方的自主性和特殊性,发挥地方的创造力;需要确立民众对执政者的制约,建立真正意义的责任政府;同时需要具有权威的司法制度来制约地方的政治行为,以保证国家的政治统一有效性。