“基础不牢，地动山摇”

刘子富

当前,我国已进入经济发展的黄金期、社会矛盾凸显期,同时进入社会管理探索期。

近10多年来,我国群体性事件呈直线上升趋势,处理稍有不慎,极易损害党和政府的威信,甚至动摇执政基础。这对执政党而言,既是全新的课题,也是严峻的挑战。

现阶段各地群体性事件为什么此起彼伏,频发高发?笔者长期工作、生活在贵州,就以2008年震动全国的“瓮安事件”为例谈谈看法。事件相关报道不少,但探究事件背后折射的地方政治生态、反映的体制机制症结的却不多。如今,事件虽过去了一年,但痛定思痛,笔者深感问题仍有一定的普遍性,它再次敲响了基层政权真空化的警钟——“基础不牢,地动山摇”。

【“全能政府”、“部门政府”、“无奈政府”、“空壳政府”】

瓮安县总人口47万,11万人外出打工,农村只剩“6199(儿童和老人)部队”留守,基层建设后继乏人。以该县的木引槽乡为例,该乡的机构设置、干部编制、部门上划和权力真空现象,是现阶段乡镇政权弱化、责权失衡的缩影。

木引槽乡下辖9个行政村、72个村民组共9970人,乡党委、乡政府有18个公务员编制,实际在编仅13人,维持党政机关正常运转都很困难。乡畜牧站、林业站、派出所、财政所、国土资源管理所等“七站八所”,大多上划垂直管理了,乡政府实际上成了空架子。乡级多数部门只有2~3人,人员多的才4人,少的仅1人。国税、地税、信用合作社等部门甚至没设机构,供销合作社、粮管所几乎垮掉。企业纳税要到玉山片区去,群众存取款要到珠藏信用社去,就连低保也要到珠藏信用社领取,严重影响干部群众生产、生活和地方经济发展。

近年来,随着农业税的免征和体制性问题益愈突出,乡镇一级政府普遍面临诸多困难,成了权力有限、责任无限的“全能政府”,任务繁多、职能膨胀的“部门政府”,不管不行、管又管不了的“无奈政府”,或没有财力、靠负债运转的“空壳政府”。

可以说,正是现行体制、政策等深层次原因,导致基层政权弱化、基层组织弱化、乡镇功能弱化、社会建设弱化这“四大弱化”,使乡镇基层政权日益面临真空化危机。如何处置农村基层权力的真空现象,将直接影响我国农村未来政治和社会秩序的基本走向。

【重新认识“条块分割”体制的弊端】

目前基层政权真空化的主要原因,就在于管理体制上的条块分割越来越严重。从乡、县、市 (州、地)直到省,工商、税务、金融、药检、质检、烟草等部门,几乎都上划垂直管理了,严重削弱了县、乡政府的统筹发展调控能力。在新的历史条件下,需要重新认识条块分割体制的弊端。体制障碍如不扫除,统筹发展将难上加难。

长期以来,我国就对“条块分割”体制的利弊争论不休,收了放,放了收,“分久必合,合久必分”。近些年来,中央或省垂直管理的部门越划越多,由原来的十几个增加到目前的工商、税务、金融、烟草、电力、国土、公检法司、质检、药监等20多个。其结果是,地方党委、政府对垂直管理部门的业务干预减少了,但对地方经济社会发展具有行政执法权、司法权的部门,手握项目审批、资金投放或税费征收、市场稽查权力的部门,比较有经济实力、对地方经济发展具有调控实权的部门却上划了,体制决定它们必须首先对垂直管理部门负责,这显然对地方社会管理和经济发展带来不利影响。

多年的实践证明,实行“条块分割”的体制,尽管从理论上讲,垂直部门要尊重地方党委和政府的领导,但在实际工作中往往不是那回事,垂直部门的上级领导机关从体制上对下级的人、事都管得着,对实际工作却鞭长莫及;地方党委、政府在工作上与垂直部门天天打交道,无论是工作圈还是生活圈都看得见、摸得着,但对部门的人、事却管不着、理不着。垂直部门工作好坏,它的领导机关每年检查督促几次便了事,对地方经济发展并不负直接责任;但工作的成效却直接影响地方经济发展和社会稳定。地方党委、政府对此最为揪心,但对垂直部门的人权、事权没有话语权,所以更谈不上有制约手段。

在地方党委、政府与垂直部门之间,在人权、事权、责任脱节的现行体制下,垂直部门越多,对地方党委、政府统筹城乡协调发展的障碍越大。事实上,体制上的障碍正在将地方党委、政府接受上级党委、政府的领导,弱化得越来越抽象,而不得不服从垂直部门的指导,却变得越来越具体。使地方党委、政府的执政能力和权威性大打折扣。

烟草、工商、税务、金融、药检、质检等部门上划垂直管理了,在工作中与有关企业、生产单位、经营者和老百姓发生矛盾的事比较频繁,利用手中特权吃拿卡要、雁过拔毛并非个别现象,乡镇党委书记、乡镇长出面协调也不顶用。老百姓把部门个人的行为当成政府的行为,把对个人不满的账,统统记在政府身上。像烟草部门就比较典型。长期以来,由于农村产业结构比较单一,一些地方政府离不开“烟财政”的支撑,每到生产季节,都要花很大力气去发动农民种烤烟。到了收购季节,烟草部门在对农民出售烤烟的等级上常与烟农发生争执,个别收购站甚至发生压级压价坑农的现象。农民抱怨“蹲着栽烟,跪着卖烟”,便把怨气洒向发动种烟的党政干部身上,弄得党群关系、干群关系很紧张。

如今,工会、共青团、妇女等对地方经济发展没有“实权”的部门、无经济实力和不能创收的部门,仍然留在地方;对社会治安、计划生育和安全生产等责任重大、最令人头痛的任务,地方党委、政府必须承担,必须确保一方平安。上划垂直管理的部门越来越多,地方党委、政府统筹城乡发展的调控手段越来越少,组织、协调和指挥发展经济的空间也越来越窄。党委、政府缺乏具有调控手段的部门支撑,说话不灵,办事不力,权威降低,削弱了基层领导发展的能力。

【乡镇政府的有限权力与无限责任】

乡镇党委政府对站所一级也存在类似的问题。乡镇相当多的精力用于办理上级政府交办的其他事项,如乡政府代表交通部门修路,代表税务机关收税,代表教育部门办教育等,缺位、越位、错位现象严重。上级政府及有关部门把考核指标细化并分解下达到乡镇,并以“一票否决”的刚性约束形式,与乡镇政府签订目标责任状,导致乡镇政府以有限的权力承载着无限的责任。

《国务院关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》规定,严格控制乡镇领导职数,从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量,由省级政府实行总量管理,确保5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增。由于乡镇编制5年只减不增和设置的学历门槛限制,不少乡镇空编现象日趋严重,维持运转困难,发展举步维艰。与此形成强烈反差的是,从县、市(州、地)直到省级党政领导机关,人浮于事的现象屡见不鲜,人员、机构从上到下形成了“倒金字塔”的畸形结构。

“上面千条线,下面一根针”。乡镇基层工作,上要应对上级政府若干部门,下要面对千家万户,各项方针政策,全靠基层去贯彻落实;各项工作任务,全靠基层去完成。乡镇一级基层政权是党执政的基础,只能加强,不能削弱;而实际情况恰恰相反,不少乡镇已被削弱到真空化的地步。一些规模较大的群体性事件,多发生在乡镇乃至县城,便是对基层政权建设弱化的一个警示。

乡镇机构设置和人员编制,有关专家主张削减。笔者认为,一味削减乡镇机构和人员,脱离了我国是一个农业大国的实际,是用弱化基层政权建设的政治风险来换取减少财政开支,实为得不偿失。加强基层政权建设,避免发生基层政权真空化危机,提高地方党委和政府的执政能力和领导发展的能力,必须创新管理体制和激励约束机制,创新政府职能部门和垂直管理部门,让它们都有有章可循、恪尽职守的制度规范,最大限度地将政府机关和垂直管理部门的积极性、创造性和工作潜能挖掘出来。