大村庄制改革带来的新变化

于洪波　邓有峰

2007年以来，山东省昌乐县以城郊村和镇区村为重点，以建设新型农村社区为载体，合村并点实行“大村庄制”。目前，全县合并行政村(居)536个，减少行政村(居)375个，建成农村社区54个。合村并点后形成“大村庄”，有利于降低村级政权运转成本，有利于推动城镇化进程，有利于推动公共生活设施建设，有利于推动公共事业发展，为农村社区化建设提供了可借鉴的模式。推行大村庄制的背景及原因

昌乐县原有888个行政村，其中500H人以下的村有407个，200口人以下的村61个，村庄规模小，普遍存在着选人难、投入难、

服务难、

发展难的问题。适度推进台村并点，整合资源，有利于在中心村形成集聚效应，有效破解上述难题。为此，昌乐县自2007年开始以城郊村和镇区村为重点，以建设新型农村社区为载体，展开了“大村庄制”的合村并点工作。

推行大村庄制的基本做法

昌乐县按照先试点后推广的原则，选定群众有意愿、基础条件好的城郊村四图、西尖、东尖、商家庄、邢家河5个村进行试点，将这5个村庄合并建立了艳阳天社区。社区成立后，撤销被合并村的两委班子，成立社区党总支。成员由社区内全体党员和居民联合选出，并保证原行政村在社区“领导层”中至少有一名“代表”。社区党委下设工业园、三产、农业等5个党支部，每个党支部根据需要下设若干个特色党小组灵活协调资源的配置和利用。社区建立起了工业园区、集中居住区和文化生活活动区。在工业园内，部分农民以土地人股企业做起了股东；在生活区，社区采用上级扶持和自筹资金的方式建设了2000平方米的社区服务中心，中心内又设立了计划生育、社会保障、信息咨询、水电服务等服务窗口，此外社区还建设有图书室、卫生室、活动室、大型超市、幼儿园等公共服务设施，农民就医、子女上学、购物等不出社区就可办妥。

在试点成功的基础上，昌乐按照“大村并小村、强村并弱村、班子好的村合并班子差的村”的工作思路，通过科学制定规划，鼓励3个或3个以上村进行合并，积极稳妥地进行合村并点。

在台村并点的过程中，该县注意了以下六个原则：

一是尊重民意原则。行政村是村民自治组织，调整行政村(居)规模，必须高度尊重民意，顺应民心。要充分考虑各村(居)的历史文化基础，把思想政治工作贯穿村(居)规模调整工作全过程，加强对党员、群众的思想教育和引导，赢得群众拥护，保持农村稳定。

二是政府引导原则。对行政村(居)规模适当调整，要发挥政府主导作用，统盘考虑促进生产要素的集聚和资源的合理配置及开发利用，考虑减轻农民负担、降低管理成本、加强村级组织和班子建设等因素，搞好统筹规划，引导各村(居)向中心村、小城镇集中。

三是规划先行原则。充分考虑各村的历史沿革、地理位置、产业特色、人口规模和基础设施等因素，因地制宜、科学合理地编制行政村规模调整规划，慎重稳妥推进，成熟一个合并一个，合并一个成功一个，不搞一刀切。

四是规模适度原则。除山区村、库区村外，调整后原则上不再保留1000H人以下的行政村(居)。要本着方便群众生产生活、方便工作、方便管理和方便服务群众的原则，适度确定规模。通过调整，加速形成一批规模较大、经济实力较强的中心村，发挥其在发展农村经济中的示范带头作用，加快农村经济发展和农村现代化建设。

五是地域相邻原则。行政村(居)规模调整一般在相邻村(居)进行，合并后村(居)的地域结构、交通结构和管理体系等，要能体现方便快捷的效果。坚持尊重历史，兼顾地理条件、经济发展水平，考虑群众的共同利益和生活习俗，从方便群众自治及生产生活、着眼发展出发，统一规划，就近就便，实行成建制调整。

六是优势互补原则。选择确定拟合并村(居)，必须坚持科学发展观，有目的、有针对性地筛选，重点选择那些村与村的产业关联度大、具备优势互补条件的为重点推进对象，力求通过村(居)规模调整，使农村资源配置趋向合理，资产组合更为优化，实现优势互补、互促并进。

对于已经合并的村庄，昌乐县迅速理顺村级管理体制，确保新村健康运转，促进合并村的融合。昌乐县将合并的各村“两委”成员大部分过渡到新村，根据村情民意择优筛选，确定新村班子人选，并严格公章和财务管理。在村级议事程序上，采取“分一总”方式，“分”即对重大事项的决策由原行政村组织向新村党支部提出申请，新村党支部书记主持召开原行政村干部和党员、村民代表会议确定初步意见；“总”即针对提出的初步意见，由新村支部书记主持召开新村干部和党员、村民代表会议表决通过。

推行大村庄制的主要成效

(一)通过人力资源的整合，为新一届领导班子的选举提供了更广阔的选择空间。有利于拓宽村干部选配空间，优化村级领导班子，同时合村并点减少了村级干部的职数，降低了村级政权运转成本。

(二)有利于推动公共生活设施建设，改善居民生活条件。村居合并，居住集约化，服务对象增多，发展各项公共事业的成本降低，不论是政府还是民间资本，投资积极性随之极大调动，农村公共服务问题迎刃而解。

(三)整合了村庄资源，拓宽了发展空间。朱刘街道西魏村集体经济发达，工业项目多、土地少，村里缺少继续发展空间。东魏村有土地但是贫穷落后。两村合并后西魏的工业在东魏的土地上得到了扩展，东魏的百姓享受到了西魏发展的成果，两相得益。2D07年底，魏家庄已经成为远近文明的亿元社区。

几点启示

(一)实行大村庄制必须整合各种资源。一是整合人力资源，解决“有人办事”的问题。通过整合人力资源，扩大选人用人视野，能够把优秀的人才选进社区队伍。二是整合闲置资源，解决“有地方办事”的问题。具备一定的办公和活动场所，是农村社区建设的基本条件。大村庄制社区可以挖掘各村闲置资源，根据群众需求，建设不同层次的社区服务站点，既方便了群众，又不增加群众负担。

(二)实行大村庄制必须加大资金投入。加快农村社区建设，关键靠投入。要采取政府扶持和发挥农民主体作用相结合的办法，着力建立农村社区建设长效投入机制。要将新农村建设资金重点投向农村社区，强化财政投入的导向作用。要放手发动群众，筹集公益事业投入资金，为农村社区健康有序运行提供有力保障。要实行市场运作，把村集体资源通过公开拍卖、承包加以开发利用，获得收益用于社区建设，解决资金短缺困难。

(三)实行大村庄制必须因地制宜。由于各个村庄的村情、发展水平不一样，所以在合村并点时要充分考虑各村的历史沿革、地理位置、产业特色、人口规模和基础设施等因素，因地制宜、科学合理地编制行政村规模调整规划，慎重稳妥推进，成熟一个合并一个，合并一个成功一个，不搞一刀切。通过合并力求达到各种资源的最优配置，获得最大的经济效益和社会效益。

(四)实行大村庄制必须加强公章和财务管理。合村并点后村级财务问题是群众最关心的问题，必须谨慎处理。昌乐有些镇的做法是，在村庄合并后1 5日内，在镇领导、社区主任、新村班子联合监督下进行资产核实，理清债权、债务关系，设立总账、分村账，由镇经管站统一代管，明细账由合并后新村的总文书代管，如发生新收支业务，实行“四级联签”管理法。