加强公共治理 建设服务型政府

改革开放30多年来，在以经济建设为中心的战略方针的指导下，我国GDP迅速增长，但由于忽视了公共教育、公共卫生、社会保障等公共事业的建设，致使基本公共服务缺位。这不仅产生了一系列社会问题，也在相当程度上制约了经济的持续健康发展。与此同时。伴随经济发展产生的公共服务需求越来越多。对政府公共服务水平与质量的要求也越来越高。在这种背景下，建设服务型政府的必要性和重要性日益凸显。鉴于此，本刊特邀几位中青年学者，围绕公共治理与服务型政府建设，从不同角度进行了讨论。

——主持人杜运泉

服务型政府建设：来自基层社会的启示

在后发现代化国家，发展作为一个基本主题，不仅塑造了特定的发展型国家形态，甚至也塑造了特定的发展型社会和发展型生活方式。东亚国家的迅速崛起在一定程度上就是得益于发展型政权的确立。30多年来，中国在很大程度上也是沿着发展型国家的某些轨迹在成长的。

但是，相对于其他后发国家来说，中国在不断主动反思发展型政权所带来的一些意外后果的影响，特别是在推动基层政府从发展型政权向服务型政权的转变中，我们看到了一种公共治理体系的生长，看到了一种具有中国特色的共治主义体系。基层政权的这种转型直接成为影响基层治理质量高低、社会稳定程度高低的重要变量。也就是说，在中国社会转型的过程中，社会和民众对基层政府服务程度的要求远远大于对高层政府的要求，换言之，在未来中国的发展进程之中，不同层级政府的属性和职能会出现一定程度的分化，发展型政权对高层政府的适用程度要高于对基层政府的适用程度，相反，服务型政权对基层政府的适用程度要高于对高层政府的适用程度。这种分工是保证发展与有效治理的平衡。在来自基层治理的启示中，我们发现，建构公共治理的体系，推动服务型政府的建设，已经成为维持社会稳定、改善政府—社会关系的重要基础。

基层政权是地方权威的载体，是执政党、中央政府或地方政府贯彻其政策和意图的枢纽，也是遏制基层社会矛盾滋生和扩展的阀门。按照张静的研究，中国地方权威自近代以来经历了一个“官僚化”的过程，地方权威“公共身份”的授权来源转移至官府系统，而其与地方社会经济利益关联的重要性逐渐下降。这无异于将地方权威从地方体中剥离出来，将其整合到官方体系中去，而原来地方体中的权威与社会，由“共同利益”联系起来的内聚结构被瓦解。其结果是，地方权威和地方社会的利益一致性逐渐弱化，地方体整合结构逐渐解体，地方权威的合法性地位与地方社会政治经济的关联逐渐脱离。但是，在很多地方，我们发现基层政权发生了很大的变化，一方面，它凭借自身特殊的政治优势和行政优势地位，推动了地方经济的增长和资源总量的扩充；另一方面，也出现了一个“脱官僚化”的过程，也就是说出现了向基层社会共同利益代表者的转化，这一转化赋予了基层政权三重身份：

第一，作为政策贯彻者的基层政权。基层政权作为国家政权体系的末梢，乃是国家政权体系极为重要的一部分。这首先赋予了基层政权的“官方身份”。在老百姓的心目中，基层政权就是国家权威的代表者，是执政党意志的表达者。老百姓的政治观点和政治认知就是来自对基层政权的判断。基层政权的这一角色孕生于近代，成型于当代。基层政权的这一角色是支撑整个国家政权大厦的根基。就是在市场化改革得以推行之后，基层政权的这一角色仍然是相当坚固的。

第二，作为资源扩充者和汲取者的基层政权。在市场化改革之后，因财政体系的约束以及基层政权规模等多重变量的影响，基层政权逐渐介入到了市场过程之中，有的甚至是作为“市场主体”直接进人市场，我们将此称为基层政权“市场主体化”，这就是我们所熟知的“招商引资”。由于拥有一定的信息垄断权、资源定价权以及政策制定权，基层政府在推动地方经济增长的过程中，拥有不可动摇的竞争优势和比较优势，地方政权作为资源扩充者和资源汲取者，有效地遏止了因为财政约束带来的困境。随着中国对不同层级政府职能的调整，基层政权的这一属性在很多地方已经面临着衰退的迹象，即正在实现从发展型政权向服务型政权的转变。

第三，作为基层共同利益代表者和建构者的基层政权。这一角色也导致了基层政权与社会的融合、渗透与共治。正如张静所研究的，传统社会中地方权威的合法性依赖于建构地方共同利益的贡献，而不是取决于其所拥有的财产或者学问。现在，地方权威的合法性也不是取决于其控制资源的多寡、推动经济增长幅度的大小以及上级政策的落实程度，而是取决于它所控制的资源回归社会建设的程度，以及创造性地将上级政策与地方社会相结合的智慧。

由此我们可以断言，凡是将政策落实者、资源扩充者和汲取者、地方共同利益建构者与代表者三重角色融为一体的基层政权，才能真正担负起重构社会秩序、构建和谐社会的使命。其中，地方共同利益建构者与代表者的角色是至关重要的。由此我们可以解释：为什么那些积极推动经济增长的基层政权并没有得到社会的认同?为什么那些机械地落实上级政策的基层政权反而会遭到人们的抵制?

基层治理的质量高低取决于基层共同利益的实现程度。基层政权应该在服从于建构、发现和代表基层共同利益的逻辑中，才能确定自身的功能定位。基层政权只有成为基层共同利益的建构者、代表者和发现者，才能真正达到有效整合社会、巩固执政基础的目的。如果基层政权一旦出现官僚化的倾向，那就必然导致与基层社会相脱离，基层共同利益的构建非但无从谈起，而且社会秩序的破裂和执政基础的衰竭也在所难免。因此，如何把基层共同利益贯穿于基层治理之中，对于中国社会来说，是至关重要的。基层治理的逻辑赋予了基层政权特有的属性。也就是说，基层政权必须在与社会的相互渗透和相互融合中，才能真正使基层共同利益得以建构起来。

中国在经历了30多年的改革开放之后，支撑社会管理的资源在日渐成长，尤其是随着社会多元化程度的提高，有许多问题单单依靠政府，已经不能得到有效地解决。特别是基层政权已经不能沿着传统的惯性，来确立其一元化的统治地位了。在这个崭新的时代，人们需要借鉴新型政治思维方式来面对这个日新月异的世界。只有将基层社会的管理体系建立在政府资源与非政府资源相结合的基础之上，实现从统治向治理的转变，才能从根本上克服基层社会治理资源短缺的现象，使作为地方权威载体的基层政权拥有不可颠覆的合法性基础，从而提高基层社会治理的有效性。所以，把社会力量纳入到社会治理体系中的程度和规模，是决定社会治理有效性的重要变量。有效的社会治理不仅确立社会力量发挥其公共功能的空间，而且也确立基层政权转型的路径与方向。公共治理体系为基层政权与社会的联结与共治提供了制度化的纽带。

既然基层治理是支撑基层共同利益的基本取向，那么，基层权力结构也是在各方力量共同参与的过程中形成的。这一参与过程塑造出了具有中国特色的基层共治主义的治理结构。首先，基层政权作为基层社会的组织者和管

理者，发挥着最为重要的功能。作为政策贯彻者的基层政权、作为资源扩充者和汲取者的基层政权、作为基层共同利益代表者和建构者的基层政权是联为一体、同时共存的。其次，基层政权乃是在对社会的柔性渗透以及与社会的融合中，来构建基层治理体系的。“渗透”一词蕴涵着基层社会管理路径的转移，“融合”一词蕴涵着基层社会管理形态的转换。与此同时，基层政权也有效地实现了“脱官僚化”的色彩，摆脱了依靠命令、管制、监控进行社会管理的路径依赖，从而实现了基层政权的良性转型。基层政权的运作逻辑经历了以下两个阶段：从统治的逻辑转向发展的逻辑，再从发展的逻辑转向服务的逻辑。在“服务的逻辑”中，基层政权缩短了与社会的距离，消解了政府与社会的冲突，塑造了具有中国特色的基层公共治理的制度结构。

政府内部治理是服务型政府建设的基础

服务型政府是近几年行政管理体制改革领域的一个热门话题，其基本内涵是指政府由原来的控制者管理者转变为服务者，政府的施政目标由机关和专家决定转变为由民众希望和合法期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以提供服务为要务。在公共治理的实现过程中，服务型政府建设的作用举足轻重。政府除了要处理好与其他治理主体的关系外，还要做好政府内部的自身治理，建设高效、有力的政府，这是建设服务型政府、实现有效公共治理的重要基础。从当前加快行政管理体制改革、建设服务型政府的重点工作来看，政府内部治理的核心内容应该主要包括以下几个主要问题。

一是要改进政府的公共政策制定系统，优化公共政策制定过程。主要内容就是完善政府科学民主决策机制，不断提高政府决策的科学化、民主化水平。服务型政府要求政府的施政目标由民众希望和合法期待来决定。政府决策的科学化、民主化的目的就是使公共政策能够符合或贴近民众意愿和需求的重要保证。政府科学民主决策机制主要包括政府决策的程序化机制、制约机制、咨询机制、责任机制以及纠错机制。从当前政府自身建设的具体实践和未来发展看，真正实现政府决策的科学化、民主化，需要处理好以下重要问题：如建立决策事项的预告制度、重大事项的社会公示制度和公开听政制度；完善重大决策的规则和程序，使政府决策行为得到规范；建立健全政府决策问责制度，保证政府决策的正确和有效；进一步健全完善行政权力监督机制；规范决策程序，健全决策制度，优化决策环境，强化决策责任；等等。通过这些制度，保证政府的公共政策能够真正代表民众利益，维护社会公平和正义。

二是推进政府绩效管理制度和实行行政问责制度。从西方国家行政改革的成功经验来看，绩效管理和行政问责是一种行之有效的治理方式和工具。政府绩效管理制度和行政问责制度的目的，就是保证政府管理向着公共治理的既定目标努力。政府绩效管理制度对于服务型政府建设的意义表现在以下几个方面：在绩效评估的指标体系设计上，充分考虑政府公共服务职能的内容；使社会组织和民众成为评估主体，积极参与政府公共服务绩效评价的过程；对于既定的政府公共服务职能履行展开实行监督，保证政府公共管理职能真正落实。在我国，政府绩效管理制度已被列为深化行政管理体制改革的重要内容，已被越来越多的地方政府应用到自身的管理中。但是，从实际情况看，目前政府绩效管理仍然是政府内部治理的薄弱环节。从一些地方的成功经验和中央政府的有关部署来看，政府绩效管理的未来重点工作应该关注和解决以下主要问题：明确政府绩效评估主体、方法和程序；形成科学合理的政府绩效评估指标体系，主要涵盖贯彻落实党的路线方针政策和国家法律法规的情况、经济社会发展目标的实现状况、公共服务水平、可持续发展状况、社会和谐稳定、廉政勤政情况；坚持政府绩效评估的科学性、公正性、准确性和有效性，尤其要引人民主机制，保证公民在评估中的主体地位得到落实。

实行行政问责制度是健全政府责任体系的重要内容，对于政府正确履行公共服务职能具有重要作用。在建设服务型政府的过程中，要把公共服务作为行政问责的重要内容。在具体实施过程中，要确立并坚持权责统一、依法有序、民主公开、客观公正、有错必纠的行政问责原则；规范行政问责的主体、客体、方式、内容和程序，逐步明确行政首长和有关人员的政治责任、法律责任和行政责任；建立严格规范的行政责任追究制度，使得政府决策失误、行政不作为和行政乱作为能够得到及时有效的查处。这些具体措施的落实，能够从实质上提升政府内部治理的成效和水平。

三是完善政务公开制度。政务公开是民众政治参与的重要前提，没有政务公开，社会成员就没有对政府管理事务的知情权，也就不可能形成一种真正的较高水平的民众政治参与，实现真正意义的公共治理。因此，政务公开制度是加强政府自身建设、提升政府内部治理水平的重要举措。从以往的具体实践看，我们在政务公开方面取得了很大进步，如政务公开的范围、内容逐步扩大，初步实现了政务公开的法制化，等等。今后，在建设服务型政府过程中，要进一步完善政务公开制度，使之真正成为加强政府自身建设和提升政府内部治理水平的重要措施，重点应该着眼于以下工作：贯彻落实《政府信息公开条例》，进一步扩大政务公开的范围，严格规范政务公开的内容和形式；不断强化政务公开监督机制，逐步建立多主体、多渠道、多层次的政务公开监督网络；把政务公开与行政审批制度改革、财政体制改革、投资体制改革、人事制度改革、招投标制度改革和扩大基层民主有机结合起来，整体推进，真正形成综合效应。

四是推进电子政务建设。电子政务对于公共治理产生了深远影响，已经成为政府认同的有效治理手段。从政府内部治理看，电子政务成为政府了解民意、沟通民情、消除民怨、吸取民智的重要平台，对政府治理理念、政府运作程序、政府内部治理结构和政府治理方式都产生了重大影响。截至2008年底，中央部委政府网站的普及率达到了96.1％，省市政府网站普及率为100％，地市级的普及率为99.1％。从社会来看，截至2008年底，中国网民数量达到2.9亿，网民规模居世界第一位。网络民主已经成为社会、民众影响政府公共政策制定的重要手段。由此看来，电子政务已经成为一种崭新的政府管理方式。但是，我国电子政务起步比较晚，还存在“重电子、轻政务”的自我服务困局以及“电子”、“服务”两张皮的问题。在未来的电子政务发展中，我们必须克服当前存在的这些问题，吸引更多民众参与到电子政务中来，有效发挥电子政务在社会管理、公共服务方面的作用，使之真正成为提高政府内部治理水平、加强服务型政府建设的重要平台。

五是加强廉政建设。廉政建设是政府自身建设的重要内容，其成效如何直接影响政府内部治理状况。当前，腐败现象没有得到有效的遏制，正在成为民众反映强烈的突出问题。针对这一严峻形势，党和政府加大了反腐败的力度，采取了从源头上治理的综合性举措，即制定党内监督

条例，制定党内纪律处分条例，对中央部委的纪检监察实行垂直管理，对地方实行巡视制度。这些制度所发挥的重要作用是显而易见的，但是仍然不能有效遏制住腐败在一些地方蔓延。从最近一段时期查处的四起省部级干部腐败案件，我们可以看到廉政建设和治理腐败的严峻形势。对此，深化行政管理体制改革必须高度关注廉政建设，从政府内部治理和建设服务型政府的角度看，通过一定的渠道和方式，让社会和民众参与到廉政建设中来，发挥他们在反腐倡廉中的作用，是未来廉政建设的重点方向，也是实现公共治理的内在要求。

推进以公共服务为核心的政府职能转变

构建服务型政府是当代政府管理的价值取向，是现代社会对政府运转机制提出的最基本要求。在社会主义市场经济发展的新的历史阶段，“服务是政府职能的必然选择”。党的十七大报告明确提出，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”这体现了社会主义市场经济的发展对政府的基本要求。

所谓服务型政府，就是强调以公共服务为价值理念，以社会公众为服务对象，以多元参与为服务形式，以合作协调为服务基础，以不断满足人民群众日益增长的公共需求的政府。服务型政府建设是一项复杂的系统工程，涉及服务理念的确定、服务主体的扩展、政府职能的转变、服务体制的创新、服务模式的设计、服务流程的再造、服务标准的制定等多个政府管理与服务的领域和层面。其中政府职能转变是核心，这是因为，政府职能即政府的职责和功能，所要回答的是政府该干什么、有何作用、该怎么干的问题，它反映着政府管理社会的理念和方式，规定着政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。这些带有根本性的问题，决定了转变政府职能是服务型政府建设的核心。

改革开放以来，按照深化经济体制改革和发展社会主义市场经济的要求，我国政府职能转变取得了明显成效。但从总体上来看，政府职能转变尚未到位。政府职能“越位”、“错位”、“缺位”问题尚未解决，特别是政府的社会管理、公共服务职能需要不断强化。因此，如何加快推进以公共服务为核心的政府职能转变至关重要，具体应从以下两个方面着手：

一、在合理界定政府职能的基础上，进一步理顺政府与市场、企业与社会的职能关系，充分发挥市场、社会组织在公共管理中的作用

在当前我国社会主义市场经济进一步发展的新形势下，转变政府职能就是要使政府活动的基本方向和任务，加快转到适应服务型政府建设和社会主义市场经济体制的要求上来。这就要求，通过政府职能的强化、弱化和转化，正确处理好政府与市场、企业、社会的关系，使政府、市场、企业和社会都能明确落实到各自合适的位置，实现政府权力与市场经济的和谐协调发展。

首先，“强化”政府对市场机制失灵调控以及区域经济调节的职能。市场机制的积极效应有利于推动市场供求均衡的实现和资源配置的最优化。但市场机制也有失灵的地方，存在着自发性、滞后性和盲目性，会导致如市场秩序混乱、行业垄断等负面效应。政府的职能就是要消除市场机制的负面影响。政府要强化监管、服务的职能，通过制定维护市场经济秩序的规则，整合和优化政府监管机构，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系和市场综合监管机制，形成综合监管的合力，以更好地规范各种市场行为，推进公平准入，维护公平竞争的市场秩序，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。同时，地方政府应通过制定国民经济发展计划，创造性地贯彻执行中央宏观调控政策，调整经济结构，优化产业结构，实现可持续发展。发挥中心城市功能，加强对区域经济的调节，促进区域经济的整合与发展，增强中心城市对区域经济发展的辐射力和影响力。

其次，“弱化”政府对微观经济和市场资源的直接管制或配置职能。在过去传统的计划经济条件下，我国政府特点是全能行政、管制行政，对经济和社会的管理是无所不管、无所不包，尤其是直接配置资源，直接管理企业，干预企业生产经营活动，导致政企不分，企业缺乏活力。完善社会主义市场经济体制，关键在于有效发挥市场对资源配置的基础性作用，市场取代政府部门成为资源配置的主体，企业成为参与市场竞争的主体，政府工作的重点是营造公平、公正、公开的市场竞争环境，政府的职能主要是转到为企业服务和为企业创造良好发展环境上。为此，应当全方位地调整政府与企业、市场的关系，把过去政府过多延伸到微观经济领域中的不适当职能加以“弱化”。凡是市场机制能发挥积极作用的，政府的影响要越小越好，政府应实现两个“远离”：即远离直接配置市场资源，不要成为市场资源配置的主体，要从市场资源的分配者变为监管者；远离企业的微观运行，不要干预企业生产经营活动和投资决策活动，要切实落实企业的经营自主权。当前，尤其要坚决禁止各级政府代替企业招商引资，层层分解并考核招商引资指标。要把是否真正实现政企分开，作为检验政府职能转变的一个重要标志。

再次，“转化”可以由社会直接承担的职能。随着社会主义市场经济体制的健全完善，单一的行政指令式管理体制正在被由一大批社会组织(如中介服务机构、行业协会、社会团体等)所构成的社会服务体制所取代。与社会转型相同步，社会经济构成复杂化、社会利益多元化和社会功能多样化发展趋势正日益显现，社会服务的需求量亦日趋增长。以层级节制方式运作和科层组织体系架构起来的政府系统，在应对如此纷繁复杂和多样化的社会格局方面显然力不从心。在市场经济条件下，政府的主要职能是“掌舵”而不是“划桨”，这是20世纪90年代以来发达国家转变政府治理模式，强化公共服务的重要理念，它的目的是使政府从纷繁复杂的事务中摆脱出来，提高政府的决策质量和宏观管理能力。政府对社会和经济的管理应该有所为，有所不为，将大量自己管不好和管不了的事交给社会组织，依靠社会的力量进行自我管理，这样才能真正实现政府职能转变，提高政府管理效率，达到“双赢”的目的。特别是在当前我国建设服务型政府的背景下，实现政府“掌舵”职能与“划桨”职能的分离，是时代的要求和历史发展的必然趋势。因此，政府要更大程度地发挥社会组织的功能和作用，将政府所承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会组织承担，支持社会组织参与公共服务和社会管理，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。同时健全法律法规体系，加大监管力度，推进社会组织健康发展。

二、政府职能的重点应着力于改善经济调节、严格市场监管，尤其是要更加注重社会管理和公共服务

在服务型政府背景下，政府在继续改善经济调节、严格市场监管的同时，应更加注重加强社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展、着力改善民生和构建和谐社会上。

社会管理主要集中在政府通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务；妥善协调各种利益

关系，化解社会矛盾，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，维护社会公正、社会秩序和社会稳定；加强社会治安综合治理，打击违法犯罪，确保公民的人身与财产安全以及其他合法权益的实现；强化危机管理意识，加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。

公共服务主要集中在政府通过提供公共产品和服务，将地方财政投入的重心转向公共基础设施建设、生态建设、环境保护、基础教育、医疗卫生、社会福利和社会保障等方面；着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。通过强化政府的社会管理和公共服务职能，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义的根本转变。

建设服务型政府需要执政党的嵌入

在中国的语境下，执政党是中国现代化的主导要素，它嵌入到一定的政治、经济、社会和文化环境中。因而，服务型政府的建设并不能理解为一种与执政党无涉的单纯的政府行为，实际上，政府这种目标的实现需要执政党的设定、引导和规范，执政党构成了建设服务型政府多元主体中的重要一员。

在执政前，任何政党都希望通过执掌国家政权来实现自己的价值主张和政策纲领；在执政后，任何执政党都要通过一定的方式、采取一定的手段来实现对政权体系的引导和掌控，将自身的影响力贯注其中。这一过程实际上是执政党嵌入到政权体系的过程。“嵌入”(Embeddedness)作为一个学术概念，最早由著名学者卡尔·波兰尼提出。波兰尼认为，“交易行为通常是嵌入在包含着信任和信赖的长期关系之中的，这种关系往往能消除交易的对立性。”受这一概念的启发，我认为，政党要发挥权威性影响力，其活动就不能局限在自身的组织范围内，而应向政治领域、经济领域甚至是文化领域施加其有效的影响力。在这里，执政党通过建立组织网络、掌管政府精英的方式实现了对政府系统的组织嵌入和人事嵌入，最终将党的影响力延伸至政府组织。实现党已提出或承诺的纲领是任何国家的执政党对政权系统嵌入的基本目标，而包括政府在内的国家政权体系是党实现其基本目标的结构性手段。因而，从执政党的手段——目标上说，中西方执政党概莫能外。但是，在中国的语境下，这种嵌入性有着其特定的任务和要求。这种特定性主要来自于对执政党推进现代国家建设重任的特定要求。

由于革命瓦解了旧有的政权体系，因而运用政党权威去建立一个完整的、有效的和理性的国家政权体系，是革命后的中国执政党在走向现代化过程中必须解决的重要议题。执政党向这一方面努力的进程，实际上也是执政党推进现代国家建设的过程。只有把服务型政府的建设放在国家建设的大背景中，才能理解执政党嵌入的价值和服务型政府建立的必要性。

在开国建政之初，重建科层化的行政组织体系以保持政令的贯通，是当时不得不解决的紧迫问题。而在当时，除了革命后的执政党，没有任何政治或社会主体能承接这一重任。有学者指出：“党是一个先行于政府存在的自主的系统，在全国范围内自上而下都有其组织存在。没有党，政府(整个官僚机构)就很难运作。”因而，运用政党的权威去重建国家的政权体系，这既是历史的选择。也是现实的必然。这种必然性体现了执政党嵌入行政系统的价值，也形成了以后党政关系调整的路径依赖。

尽管在对民众的称谓上实现了从“臣民”到“人民”的跨越，国家的政权体系有着厚实的民意支撑，但在当时计划经济体制和政治全能主义的影响下，执政党对行政系统的深度嵌入导致了党政不分、以党代政，行政系统的运转逻辑没有得到应有的遵循；同时，由于整个国家政权体系的非人格化引发了周期性的政治运动或社会运动，这使得服务型政府建立的法制基础缺乏。所以，计划经济年代执政党对行政系统的嵌入引发了党政的高度不分，执政党的这一行为并没有推动政府的有效运转。邓小平在谈到着力解决党政不分、以党代政问题的意义时指出：“这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”实际上这就指出了在党政不分的背景下，政府运转所存在的效率上的问题。在这种党政不分的格局下，再加上当时没有一个良好的法制环境，人治方式盛行，这就使得服务型政府建立的微观基础缺乏。从执政党国家建设的任务来看，由于革命战争年代政党行为的惯性、国家赶超战略的推动和现代化资源贫乏的现实等等因素，执政党在这一时期构建了相对完整的国家政权体系框架，并在相对封闭的环境中，保证了它的相对有效运转，但在推进国家政权体系理性化运转方面，还没能真正启动。邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”

改革开放以来，使国家政权系统运作理性化，是执政党嵌入国家政权体系、推进国家建设的重要任务。这一任务的完成能够规范执政党对政府的嵌入，使政府能够按照公共权力运转的逻辑来回应民众的需求，从而为服务型政府的建立奠定体制上的基础。这种理性化要求蕴涵的是执政党和政府公共性的要求。政党作为拥护一定价值主张和政策纲领的人群的集合体，当然要反映一定群体的利益诉求；但政党在成为执政党后，其政策主张就不能是社会中一部分人利益的反映，而是要尽可能地反映社会上最大多数人的利益诉求，因而具有强烈的公共性；而政府，作为国家的抽象代表，它与民众之间是一种委托和代理关系，反映民众的利益诉求，接受民众的监督，提供民众所需要的公共产品和公共服务，这是政府应履行的基本职能，公共性是政府的本质属性和人们评价政府的基本价值尺度。所以，执政党和政府都具有公共性的取向，它们存在的价值和合法性都需要接受民众的评判，如果执政党嵌入到政权系统中不是以规范的、可预期的、理性化的形式，这一方面会导致这种嵌入的低效甚至是无效，另一方面也会导致民众在评判过程中的无所适从，也容易引发执政党与政权体系合法性的双重受损。另外，从组织社会学来看，执政党和政府均运作在一定的制度空间中，国家的制度系统都对执政党和政府的运作提出了制度化的要求。迈耶和罗恩(Meyer＆Rowan)指出：“随着理性化的国家和其他大的理性组织把它们的支配扩展到社会生活的更多领域时，组织结构就会越来越体现国家制度化和合法化的规则。”

这种理性拓展所导致的趋同就是他们所说的一种强制性趋同：这里的强制性一方面来自于法律的明确规定，另一方面来自于合法性压力。无论是法律的明确规定还是合法性压力，实质上都与公共性的要求紧密相连。执政党和政府的公共性，是现代政治运作理性化的显现，它推动着执政党在党政关系处理上的理性化，即通过其组织与人事嵌入将政府引向公共性的轨道；也正是这种公共性的要求，使政府的行为有着服务性取向的内在动力。

正是在社会主义市场经济和执政党依法治国方略提出

的背景下，服务型政府的建立才有着法制化的基础和保证。因为，社会主义市场经济的有效、有序运转离不开法律保障，离不开政府供给的公共产品和公共服务。执政党对行政系统的嵌入同样是国家建设的重要组成部分，构建理性化、规范化的政权体系是这一时期国家建设的重要任务，因而执政党的嵌入要与这一任务相契合。这种嵌入，不再是以前的那种“统合式”的深度嵌入，即党政不分、以党代政，而是通过党内的组织体系并发挥其他国家政权机关的作用来保证它对行政系统的影响，这种影响是间接的、法制式的。在嵌入的过程中，执政党应充分尊重政府机构的法定地位，给予它们履行职能的制度空间；同时，执政党也要通过党在政治资源和组织架构上的优势，发挥政府机构中党员的先锋模范作用，支持政府依法履行职责。执政党这种对行政系统的规范性嵌入，设定和保证了政府的公共性导向，提供了服务型政府运转的制度、组织和人力等方面的资源，也划定了政党和政府的行动范围和作用空间。因而，执政党的这种规范的组织和人事嵌入，不仅有利于党的领导和执政，也推动了服务型政府的建设，它是执政党嵌入行政系统应把握的基本准则。

发挥社会组织在服务型政府建设中的作用

服务型政府的建设在很大程度上取决于政府自身的态度和作为，然而。它是一个系统工程，还需要来自社会领域的紧密配合。如果没有社会领域的紧密配合，就等于政府职能的转变是在真空中进行的，到最后服务型政府也将难以构建起来。在这里，我仅就社会组织与服务型政府建设之间的关系谈几点看法。

第一，服务型政府建设需要社会组织的参与。建设服务型政府的一个重要前提，就是要弄清楚建设服务型政府的起点是什么，或者说，服务型政府的前身是什么。这一问题的答案是：在我国，要构建的服务型政府的前身是一个管制型的政府。管制型政府的最大特征就是包揽一切，导致它做了许多不该做、也做不好的事情。事实上，管制型政府是计划经济体制下的产物。虽然我们不能说管制型政府一无是处，但一个不争的事实是，它是无法适应社会主义市场经济体制的要求的。因此，自我国实行社会主义市场经济体制以来，管制型政府的弊端已经变得越发的明显，甚至成为经济发展和社会变革的阻碍力量。也因此，为使我们的政府更好地代表最广大人民群众的根本利益，为经济、社会等领域的事务服务，认真履行好“人民”政府的宗旨，就迫切需要政府职能的转变，迫切需要管制型政府向服务型政府的转型。

那么，如何从一个管制型政府发展为服务型政府呢?因为管制型政府管了许多不该管、管不好的事情，这就要求我国政府实现观念上的转变，把过去的“管理”转变为现在的“服务”，并在政府职能转变过程中，把那些不该管、管不好的事情让渡出来。而这些让渡出来的事情，则需要有一个“接盘手”来担负起相应的职能。这个“接盘手”就应当是社会组织。所以，在这个意义上说，服务型政府建设需要社会组织的参与。如果没有社会组织的参与，管制型政府的职能让渡也就无法实现，服务型政府的构建也就难以实现。

第二，从社会组织自身状况看，它还不能适应服务型政府建设的需要。服务型政府建设需要社会组织的参与，这一判断基本上还是停留在理论层面上的言说，也是一个毋庸置疑的客观事实。但是，从实践层面看，虽然我国的社会组织在服务型政府构建过程中，已经发挥了或正在发挥着重要的作用，但由于我国社会组织发展的历史与现实的原因，它还存在着不少问题。从目前社会组织自身的状况来看，它还不能适应服务型政府建设的需要。主要表现为：

从量上看，我国社会组织的数量偏少，相互之间不配套，且规模偏小。据统计，截至2006年，我国人口数量为13.14亿，各类社会组织数量为35.4万个，平均每万人拥有的社会组织仅有2.7个。而根据市场经济发达国家的经验显示，社会组织的产生和发展，是市场经济发展到一定程度的产物，并成为市场经济发达国家社会事务管理、经济管理中极为重要的组成部分。而且，经过长期的发展，市场经济发达国家的社会组织，无论在组织体系、组织结构，还是在具体功能方面都趋于完备，这在很大程度上又推动和保证着市场经济的健康发展。因此，我国社会组织的现状还不能适应社会发展的客观要求，不能适应建设服务型政府的客观要求。

从质上看，我国社会组织的独立性不够，以至于影响了其功能的发挥。目前我国不少的社会组织在一定程度上还带有“二政府”的色彩，就是其独立性不够的典型表现。譬如，社会组织和政府之间的角色关系没有理顺，甚至不愿理顺，这种情况当然也就使得社会组织很难有准确的定位。而社会组织的独立性不够，还带来了衍生的影响，例如，社会组织及其从业人员的素质差，服务质量低，行为不够规范，职业道德差等。这样的社会组织是不可能和建设服务型政府的客观要求相适应的。

第三，发展什么样的社会组织，才能适应服务型政府的建设?由于我国的社会组织不能适应服务型政府建设的需要，所以，在当前的中国，我们在面临着“发展政府”，即加强服务型政府建设任务的同时，还面临着“发展社会组织”的任务，以使之更好地适应服务型政府建设的需要。

那么，如何发展社会组织呢?我认为，一方面，加大培育各类社会组织的力度，建立门类齐全、覆盖城乡、涉及社会生活各个领域的社会组织体系。围绕服务型政府建设的迫切需要，突出重点、分类发展，逐步建立起布局合理、结构优化、定位准确、功能到位、作用明显的社会组织体系。另一方面，建立健全社会组织法规体系。社会组织发展离不开相关法律法规的支持，而借助于法律法规的支持，既可以保障社会组织的发展、功能的发挥，也能保障社会组织的相对独立性和拥有法定的活动空间。

当然，在发展社会组织自身、不断充实其功能的同时，还要加强社会组织从业人员素质的提高。在这一方面，人们一直存在一个误区，似乎社会组织的从业人员不需要多高的素质。之所以会有这种认识，在很大程度上还是受社会组织过去的实践以及官本位观念的影响。