公共项目三维立体绩效评估指标体系的构建

卓　萍

摘 要:公共项目绩效评估指标体系是一个具有特定结构与功能的复杂系统,为了避免该指标体系设计陷入主观随意、过于复杂的局面,我们可以以公共项目样本属性、项目利益相关人等重要因素为切入点,来构建“绩效维度-利益相关者-样本属性”三维立体的绩效评估指标体系。通过探讨构建公共项目三维立体绩效评估指标体系的缘由,解析绩效维度、利益相关者及样本属性内涵,指出该指标体系是现代思维、理性思维、哲学思维的综合演绎,且在众多设计开发思路的理论基础中存在共性因子,特别是以当前最具有代表性的基础设施建设项目、社会公益性项目作为研究对象,构建出具体的三维立体的绩效评估指标体系,使公共项目三维立体绩效评估指标体系具有一定的实证价值。

关键词:公共项目;三维立体;指标体系

中图分类号:D523 文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2009)05-0056-07

项目管理绩效评估指标是一个复杂的多维度体系,而公共项目由于其公共品性质,利益相关者众多,具有多元目标和价值,其绩效评估指标体系要比私人项目复杂,这就增加了公共项目管理绩效评估的复杂性[1]。具体到公共项目绩效评估指标的制定及体系的构建,虽然已有一些颇具成熟的开发“工具”,但是具体到某一项公共项目之时,该如何从众多的指标体系开发思路“工具箱”中找出最适合的一项或几项开发思路,以避免指标体系设计陷入主观随意、过于复杂的局面。为此,本文以公共项目样本属性、项目利益相关人等重要因素为切入点,来构建“绩效维度-利益相关者-样本属性”三维立体的绩效评估指标体系。

一、构建公共项目三维立体绩效评估指标体系的缘由

公共项目绩效评估指标体系是一个具有特定结构与功能的复杂系统,设计科学合理的公共项目绩效评估指标体系,必须注意以下几点:

(一)构建公共项目绩效评估体系必须考虑公共项目本身的基本评估维度。从公共项目绩效本身来说,公共项目的结果来源于项目诸多阶段性产出和项目成本,表现为公共项目的综合效应,依托于公共项目的内部管理。但是,我们仅考虑公共项目绩效自身的几个内部评估维度还不行,设计科学合理的公共项目绩效评估指标体系还必须满足项目指标的可比性,使单一项目的绩效评估效用及结果置身于同类型或同一项目实施主体的项目视域之中,以体现项目绩效评估的战略发展特质。从项目管理理论的角度理解公共项目,其是为了促进国民经济和社会发展、提供公共服务,着眼于创造社会效益的一次性活动,具有独特性、创新性和一次性等特点。也正是基于公共项目所持目的不同,使其可以划分为城市基础设施建设项目、公共卫生项目、教育项目、文化项目、体育项目等众多类型,各类型中又因为具体任务的不同,表现为更为细化单一的项目。而从制度经济学的角度理解公共项目,其是公共部门的一种制度安排,在这个框架下,项目主要是利益相关者通过责、权、利关系的制度安排来决定一个完整的交易或相关的交易。

由此可见,公共项目绩效评估与政府部门绩效评估相比,最为突出的特点在于其较为清晰明了的项目目标、专项资金运作、项目实施主体的跨部门性及外部委托代理性。而对于实际运行的公共项目来说,要考虑到不同公共项目评估取向的差别,如公共基础设施建设项目的最为明确的目标就是完成工程建设,其产出及效应具有直观性;而作为社会干预性的公益项目,如社区儿童心理辅导项目,其价值在于干预对象行为程度的改变,其结果效应需要长时期的跟踪检验与测量。因而,针对同样是运作资金、强调特定目的的公共项目来说,很难设计出一套具有普适性意义的指标体系。为此,在设计绩效评估指标体系时,应依循项目特点构建设计思路,并综合考虑到项目中经济财务情况、资源禀赋、产出形态、绩效评估主体等因素影响,构建一套兼具项目通用性与特殊性于一体的多维度绩效评估指标体系,使该指标体系具有较强的表现力和适应性。

(二)公共项目的实施虽然都存在着层层委托代理关系,但在不同项目之中,其委托代理的具体形式也是不同的,这也相应决定了项目利益者及项目评估主体的不同、绩效评估指标指向对象的不同,如基础建设项目,其在融资形式上存在着多元化形式,并在具体建设中基本上呈现出由建筑商、项目主管部门、银行、物资供应部门之间等构成的多层委托代理关系,项目主管部门、银行、代建单位、社会公众等都是项目利益相关者,其服务对象是广大的社会公众;而社会公益干预性项目,其资金运作往往是单一专项资金的投入,实施主体相对单一,而服务对象较为明确,所涉及的利益相关者的结构也不同于基础建设项目的结构,因而,在构建不同类型的项目绩效评估指标体系时,也应充分考虑到不同利益相关者的目标导向及期望值,来构建出切实能有效回应项目相关人利益的指标体系,突出项目体系中目标实现度的可比性。

(三)对于公共项目绩效评估指标的构建,虽然已有从项目结果链、项目职能范围、项目价值取向等多种相关成熟的评估模式及方法,但是在实际构架时,这些构建指标体系的开发思路往往是交织在一起,不能将某一项开发思路完全独立于其他因素之外。因而,如何从纷繁复杂的评估要素、评估角度中筛选出最为适合评估对象的评估维度及评估指标,是摆在我们面前的一道“难题”。例如,针对农村医疗项目,如果以结果链构建指标体系,无法直观反映出项目管理能力;从利益相关者角度构建指标体系,无法直观反映出项目从投入成本到结果这一逻辑链条;以项目价值导向为构建指标体系的框架,还必须以能反映项目属性、项目绩效表征的指标为载体。为此,以“绩效维度-利益相关者-样本属性”三维立体的绩效评估框架来构建指标体系,使评估维度着重从利益相关者、样本属性的角度客观立体地反映出公共项目结果链,便于对许多评估议题和项目进行深入地理解和划分,以确保公共项目绩效评估指标体系的科学合理性。

二、公共项目三维立体绩效评估指标体系的结构解析

公共项目三维立体绩效评估指标体系中的“三维”是指绩效维度、利益相关者和样本属性。从构建的逻辑思维来说,三维立体绩效评估指标体系是现代思维、理性思维与哲学思维的综合演绎;从设计理念来说,这一指标体系基本上是以诸多设计开发思路为理论基础,并对开发思路的逻辑脉络进行了梳理,找出了隐含在开发思路中的共性因子。因此,要对公共项目三维立体绩效评估指标体系的结构进行解析,不仅要对“三维”含义进行阐述,而且要系统论述其建构思维。

(一)建构思维解析。在我国的项目管理模式中,传统的评价指标主是以现实性思维为基础设计的,如最早在借鉴企业管理中的绩效评估理论中,绩效评价指标主要集中于财务方面,如回收期(PP)、投资回报率(ROI),而现实性思维是工业化社会的产物。但是,由于我国目前工业化与现代化处于同一进程当中,因此必须引入与现代化社会评估体系相适的思维模式,即项目绩效管理的思维时间跨度应由项目启动到全生命期管理,评估体系建构的思维空间范围也应由现实性思维到理性思维和哲学思维(见表1)[2]。可见,理性思维和哲学思维将公共项目评估的传统性思维模式提升到了一个新的境界,是现代化社会理念在项目管理与评估中的具体化。

(二)三维结构解析。以“项目评估维度-利益相关者一样本属性”所构架出的公共项目三维立体绩效评估指标体系,其相互影响形态正如图1所示,三个都是影响公共项目绩效评估指标设计的关键变量。

1.项目绩效维度。对于公共项目而言,绩效结果链的评估框架把项目从启动、资金人与投入、中间结果、远期结果的发展脉络呈现出来,从成本-效益的分析角度反映的项目绩效。同时,适用范围较为广泛的平衡计分卡模型把公共项目对社会发展所承担的短期责任与长远责任结合起来,把项目管理战略和战略管理绩效评估指标体系结合起来,从宏观上,我们将公共项目绩效评估指标按平衡计分卡的结构划分为项目综合效应、项目内部管理与成长和成本三个功能模块。综合上述两种理念,界定了公共项目绩效评估维度为成本、产出、项目综合效应、项目内部管理与成长这四个评估维度,项目综合效应是公共项目的有效结果,成本是公共项目实施的必要投入,内部管理与成长是项目绩效潜在的制约因素和未来发展基础,产出则是介于成本与综合效应的中间形态,四者共同组成公共项目绩效评估维度。

2.利益相关者维度。与政府部门绩效评估相比,公共项目所涉及的利益主体更为明确、多元化,并且不同类型的公共项目,其利益相关者的构成方式是存在重大差别的。以提供公共服务内容为标准所划分的公共项目类型的绩效评估指标在指标性质及归属上是不同的。公共基础设施建设项目、重大工程建设项目等政府投资的工程性项目,其利益相关者涉及项目主管部门、代建方、银行、相关融资主体、监测机构、工程规划部门等,并且其最直接利益相关主体是广义上的公众群体,因为项目业绩指标必须融进利益相关人的行为,以对各方主体进行评估。而科技研发项目其利益相关者则较为单一,项目主要目的是要实现研发目标转化为科技成果,对项目投资的公共部门负责,与社会公众并没有直接联系性。社会公益性干预项目,如就业项目,其服务对象不像工程性项目具有广博性,它最为直接的利益相关者就是项目实施辖区的失业人员。因此,有关利益相关者的各项目评估指标是不同的。

3.样本属性维度。公共项目绩效评估的样本属性是影响公共项目绩效评估指标体系设计的又一关键因素。需要指出的是,利益相关者维度也是属于公共项目样本属性的重要组成部分,由于样本属性自身内容丰富,所以将其抽离出来作为一个独立维度加以分析。样本属性主要指评估对象的资金运作、资本投入、发展愿景、服务性质等方面的因素。因而,在设计项目绩效评估指标体系时必须考虑到这种差异和区别。如要对高新科技开发项目进行评估,就应该突出科研人员、科研成果转化、科研成果投入生产力等反映科研特点的重要指标;对于国防导弹武器系统科技项目就应该选取军事效益、政治效益、改进装备配套需求等要素构建评估指标要素。

三、公共项目三维立体绩效评估指标体系实际运用——以基础建设、公益性项目为例

公共项目绩效评估指标体系是通用指标与特殊指标的有机结合,三维立体绩效评估指标体系更不例外,它是在表现项目共性的基础上,更为突出项目自身的样本属性,以确保评估的效力及可比性。鉴于公共项目种类的多样性、项目目标的复杂化、项目管理形式多元化,要构建出一套具有普适性的公共项目绩效评估指标体系的意义不大。因此,基于项目目标属性、所涉及的利益相关者群体及项目投入产出特性这几大因素,选取了当前最具有代表性的基础设施建设项目、社会公益性项目作为研究对象,并分别以道路工程建设项目、基层行政村扶贫项目为载体,构建三维立体绩效评估指标体系。之所以选取基础设施项目、扶贫项目作为研究对象,主要是因为二者在项目管理、融资、目标群体、产出效应上都存在着较为明显的差别,正如前所述基础设施建设项目是当前公共部门工程性项目的主要组成部分,具有投资额度大、项目进度严格限定、产出可通过相关专业性指标进行测量及目标群体为广义公众的特点,因而基础设施项目的投入产出是较为明确的,指标多以定量指标为主。

(一)基础设施建设类项目三维立体绩效评估指标体系的建构。基础设施建设项目无论是在政府失灵理论,还是在市场失灵学说中,都是公共部门的基本责任。当前,在我国城镇、乡村基本建设过程中,道路工程建设成为基础设施建设项目中最为基础的建设性项目。因而,要构建道路工程建设项目三维立体绩效评估指标体系,就应遵循既定颁布的《交通预算项目绩效考评管理办法(试行)》,依循指标体系基本评估维度的前提下,通过分解项目目标、理顺影响项目建设成效因素,构建一个体现基础设施项目通用性与道路工程建设项目特殊性的三维立体绩效评估指标体系。

针对道路基础设施建设项目构建三维绩效评估指标体系,首先应明确绩效评估的目标。对项目主管部门这一利益相关者而言,主要是规范和加强列入交通预算的具体道路建设项目的管理,提高财政资金的使用效益,强化投资项目的全过程监管,对项目部门实施的道路建设项目的目标、设计、实施管理、实施效果和最终影响等方面进行考核、分析评估[3]。对于项目实施单位而言,通过评估,总结以往成功经验,按照面向未来的战略发展要求,了解社会需求程度,进而完善同类项目的实施任务。对于社会公众来说,通过绩效评估这一检验机制,监督公共部门资金的运作,督促供给服务品质的提升,以切实维护自身权利。再者,要构建道路基础设施建设项目的绩效评估指标体系,囿于此项目具有工程性项目的专业属性,因而指标体系应符合专业部门的相关规定,并应根据项目实际情况,制定出适合具体性项目的指标体系。

针对道路建设项目构建三维立体的绩效评估指标体系,在体系框架上,仍以一级指标、二级指标、三级指标所构成的递阶式架构为基本框架,而项目投资部门、项目监管部门、项目代建部门及社会公众等都是其利益相关者因子,道路建设技术、质量及效益等是其样本属性因子,这就要求项目绩效评估指标必须侧重衡量道路建设质量的专业程度、道路建设的持续性影响等方面。于此,以成本指标、产出、内部管理与成长及项目综合效应这四大绩效维度作为一级指标,并在依循相关评估规定及研究成果的前提下,分别从样本属性、利益相关者相结合的角度提炼出了资金投入成本、人力投入成本、道路建设计划完成率、项目活力、项目安全、可持续发展效益等10个二级指标,并在基础上逐步细化衍射出更为具体的、直接反映出项目绩效要素的,诸如项目总经费到位率、项目资金超支率、建设完成路面的总公里数、人员培训率、合同执行率、环保支出率等21个三级指标,各个指标要素都各自体现了其与利益相关者、样本属性之间的密切关系,具体见表2。在实际道路建设项目评估中,可根据道路的具体类型,如高速公路、农村公路、铁路等,深入剖析样本属性,进一步细化筛选绩效评估指标,如当前我国高速公路项目就存在运营效益,为此,指标体系就应涉及运营过程与效果的评估。

(二)社会公益性项目三维立体绩效评估指标体系的构建。本文所论及的社会公益性项目,主要是指针对社会中某些人口群体的利益而实施的项目,难以产生直接回报的非竞争性的社会公益项目,突出体现在扶贫、妇女儿童发展、教育扶持等项目上。作为为特定群众提供特定公共服务的公益项目,其最为突出的特点表现在:其实施战略目标是明确的,但项目产出却因为客观因素而不易测量,并且其持续效益周期较长。此外,其目标群体是十分明确的,在项目立项之时,就已严格限定了服务对象,并且在实施过程中,此类公益性项目并不像工程类项目那样委托代理给私营部门,公共部门或非盈利性组织是其项目的实施主体。正基于此,在构建社会公益项目三维绩效评估指标体系时,就应充分考虑到样本属性的特点及项目利益相关者的利益,故选取了行政村综合扶贫项目加以说明社会公益性项目三维立体绩效评估指标体系的构建[4]。

综合性扶贫在项目构成和建设内容是综合的。如在西南扶贫广西项目规划中,分别有教育分项目、卫生分项目、劳务输出分项目、农村基础设施分项目、农业分项目、二三产业分项目、监测与机构建设分项目,其最大特点就是扶贫开发与人力资源开发、基础设施建设相结合。此外,综合性扶贫项目还表现为项目目标的多元性,其不仅有旨在提高目标群体收入的项目,也有旨在提高目标群体认可素质的项目,还有改善贫困地区的基础实施和生态环境的项目。由此可见,综合性扶贫项目不仅考虑针对贫困人口与贫困农户的反贫困项目,还注重贫困农户和贫困地区的可持续发展目标。此外,综合性扶贫项目不同于纯基础建设项目,其有较强的参与性,它把当地政府和群众的积极参与作为决定反贫困成败的关键一环,让农户参与项目选取、实施及管理的决策,让农户明确其权利、义务、责任,有利于调动农户参与的积极性。

与工程性项目相比,扶贫项目是融合了多种分项目,是一个集技术性因素与公益性主观因素的统一体,因而,虽然其含有工程类的分项目,但是其项目整体绩效还是通过诸多分项目的综合效用反映出来的,其项目产出及结果带有不确定性和一定模糊性。故此,要理顺扶贫项目中的利益相关者及样本属性因子,其中扶贫项目主管部门、实施部门及扶贫对象是其利益相关者,而扶贫对象的经济条件、自然条件、生存状态则是其项目的样本属性,这就决定了要评估综合性扶贫项目不能就各分项目独立评估,而应侧重反映出扶贫后的行政村状态改善程度及目标群体的支持力度。故此,在参照《中国农村扶贫开发》白皮书的前提下,依然采用了成本、产出、内部管理与成长、项目综合效应这四大基本评估维度,分别从扶贫项目样本属性与利益相关者相结合的角度提炼出了资金投入成本、人力投入成本、设备投入成本、经济性扶贫产出、社会性扶贫产出、项目活力、项目安全、可持续发展效益等11个二级指标,并从各个二级指标出发,设定能反映出扶贫项目特征及直接目标群体利益的三级指标,分别为项目财政资金到位率、项目资金利用率、设备维修折旧成本、农民人均总收入、劳务输出率等27个绩效评估指标要素,具体见表3所示。在针对具体扶贫项目之时,也可依据扶贫重点调整指标体系,通过关键指标要素评估项目绩效。

从上述两种类型的公共项目三维立体绩效评估指标体系来看,每一个公共项目绩效评估指标体系都是公共项目特性、所属公共项目类型特性与自身样本属性于一体的指标体系,如道路建设项目与行政村综合性扶贫项目在成本投入、项目内部管理与成长等方面都可以共用指标要素,由此也可推导出公共项目在成本维度、项目内部管理与成长维度可以提炼出通用型绩效评估指标。而在产出、项目综合效应维度却要依据项目样本属性及类型属性,提炼出适合某一具体项目的特殊型绩效评估指标。再者,项目类型不同,也决定了项目利益相关者及作用效力的不同,如道路建设项目往往是单方项目实施主体及代建单位的行为,而扶贫等社会公益性项目往往需要直接目标群体的互动,由此,必须要深入、系统考虑每一公共项目目标、产出类型、利益相关者之间的相互关系及样本属性,只有这样,才能制定出效度信度较高的绩效评估指标体系。

参考文献:

[1]杜亚灵.公共项目管理绩效改善研究综述[J].软科学,2008,(4).

[2]马振东.建设项目后评估指标体系框架构想[J].建筑经济,2006,(11).

[3]交通部科学研究院.交通预算项目绩效评价指标体系问题研究[R].北京:交通部科学研究院,2006.

[4]周瑞超.行政村综合扶贫效果评价[J].理论探讨,2005,(5).[责任编辑:王 篆]