三问问责

于晓光　宋慧宇

2003年,原卫生部部长张文康、原北京市市长孟学农因“非典”期间掌握疫情和督导防疫工作失责而“下台”。这被看作是问责之始,随后“问责风暴”席卷中国,中石油集团、北京密云、吉林省吉林市、浙江海宁、湖南嘉禾、安徽阜阳等部门和地区一批官员,先后因重大责任事故和违法乱纪引咎辞职或遭严厉处分。问责制开始闯入人们的视野。

现代问责制根源于西方民主思想,政府管理社会公共事务的权力来自于人民的赋予,那么作为权力受托人的政府必须对权力委托人的人民负责,人民有权利监督和制约甚至制裁那些失职、渎职、腐败的官员。在这个过程中,必须有一套制度来约束政府的权力,问责制就是这套制度的组成部分,当政府和官员的行为背离了公共利益的方向时,必须承担来自政治、法律和道义上的不利后果。

但是,问责制却与中国传统的“官场文化”相悖。几千年的封建社会中,中国社会形成了官僚群体,一个团体意识强烈的利益集团。尽管他们内部存在矛盾甚至争斗,但相对于整个社会的共同利益诉求,他们却明确地以“官官相护”的潜规则表达出来。这种传统官场文化直到现代仍然对我国一些行政组织和行政官员产生着影响。正因如此,自上而下推行的问责制在中国举步维艰,实施过程不断遭遇质疑。

客观讲,问责制在中国实行几年间,已经逐渐走向规范化、制度化。涉及问责制的法律和党内规定不断完善,包括《中华人民共和国公务员法》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》等。特别是今年5月,中央政治局审议并通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,该规定于日前印发,要求各级党委和政府要依照暂行规定严肃问责,充分发挥问责在党风廉政建设中的积极作用。《暂行规定》以党内规定的形式明确了党政领导干部问责制,进一步将问责推向制度化。但是,从法律层面上来讲,问责制仍然存在一些问题有待解决。

问题一:谁有权力问?

先要解决的是问责主体的问题。由谁来问责?自问责制实行以来,各地先后出台了行政问责规章,但基本上都是同体问责,即由上级行政机关促成或启动,属于传统典型的“自上而下”的体制内运作。虽然一些规章中规定“公民、法人或其他组织”可以问责,实际却没有启动问责程序的权力。如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定,“市长发现市政府部门行政首长有本办法第五条规定情形之一,或根据下列情况,可以决定启动问责程序:(一)公民、法人和其他组织向市人民政府提出的附有相关证据材料的举报、控告;(二)新闻媒体曝光的材料;(三)人大代表、政协委员提出的问责建议;(四)司法机关或仲裁机构提出的问责建议;(五)政府法制工作机构、政府政务督查机构、行政监察机关、审计机关提出的问责建议;(六)工作考核结果;(七)副市长、秘书长向市长提出的问责建议”。《湘潭市行政问责暂行办法》规定,“行政问责受理中心在受理问责后应填写《行政问责受理呈报表》,……呈报市人民政府副秘书长、秘书长、分管副市长或市长批示。经批示同意问责的,才可以由有关部门承办”。《吉林省行政问责暂行办法》规定,“对各级人民政府领导人员进行问责,由上一级人民政府决定。对各级人民政府工作部门行政首长进行问责,由本级人民政府决定”。这些规定都体现了是否问责的决定权仍然掌握在行政机关手中。

毋庸讳言,这种来自政府自身的问责,具有直接性、针对性和经常性的特点。行政系统是建立在科层制(又称官僚制)基础上的,它是一种权力依职能和职位进行分工和分层,以规则为管理主体的组织体系和管理方式。这种等级制能最直接发挥问责的效率,起到立竿见影的作用。但是,弊端也很明显。同体问责会不会出现政府出于包庇心理大事化小、小事化了?会不会避重就轻,以道义责任、政治责任等代替法律责任?会不会以下级承担责任来逃避自身责任?近几年重大安全事故问责过程,很大一部分都是引起国务院、国家安监总局关注并亲自批示或处理的,否则很多地方出于地方保护主义,消极对待甚至包庇掩护违规生产企业和相关官员。典型事件之一就是“阜阳奶粉事件”,阜阳劣质奶粉毒害婴儿事件发生后,太和县工商局决定撤销劣质奶粉发现地工商所正、副所长职务并开除了两名市场管理人员。这一处理结果第二天被上报国务院调查组,众多媒体作了公开报道。但随后记者调查发现,这几名工商执法人员一直在正常上班、领工资,对他们的查处只是“为了应付上级”。在这种权力封闭式的传统庇护下,政府及其公务员可以轻易地将违法或失职掩盖,“问责”不过是愚弄公众甚至蒙骗上级的表面文章。因此,权力机关、民主党派、普通民众等异体问责缺失,全凭行政机关自律机制,很难达到全面、有效监督的目的。

我们说,尽管新闻媒体、普通公民等根据宪法有问责的权利,但是,他们实际上却不具备实施问责的条件,一来他们手中并不掌握能够对抗行政权力的信息和资源;二来他们处于分散状态,又希望可以“免费搭车”,难以形成合力,最终结果可能是谁也不去通过反映问题来保护自身权益。在这种情况下,地方权力机关应当是最重要的异体问责主体。现行宪法虽然赋予了人大对行政机关可以行使质询监督权,却很少启动;虽有罢免制度,也主要是对已有违法犯罪的官员才实行。因此,要实践和落实宪法和法律赋予各级人大及其常委会的多项刚性监督手段,明确人大提出质询案的制度和程序,保证人大的罢免权,进一步建立人民不信任投票制、弹劾制等,增强人大监督的问责手段和力度。同时,行政机关对于权力机关、司法机关、政协委员提出的问责建议,必须启动问责程序,并且要由问责建议机关的人员及普通公民的参与,调查结果要向社会公布。

问题二:问的什么责?

问责制的“责”指的究竟是什么?有些人将问责制简单等同于引咎辞职,其实,引咎辞职仅仅是问责制的一个方面。只有厘清责任的性质才能准确定责、问责。问责的“责”指的是责任体系,被问责的政府及行政人员要承担三种形式的责任:法律责任(包括刑事法律责任、行政法律责任、民事法律责任)、政治责任和道义责任。被问责主体触犯了刑事或行政法律规范需要承担相应法律责任,如果造成民事损害,则应依照民事法律强制其承担民事赔偿的法律责任;政治责任是官员虽然没有违法,但违反了党章的规定或者纪律的规定,要受到党纪处分,甚至被罢免职务;道义责任是官员虽然够不上前面两种情况,但由于其属下工作不力或者工作错误,出现负面事件,基于道义,主动辞去职务,即所谓的引咎辞职。

需要明确的是,道义责任是完全的间接责任,责任主体并没有直接过错,它否定的是官员的领导能力和决策能力,而且是由责任主体主动提出,它是政府和官员必须对人民负责的新型官场文化的体现,也是官员的道德自觉。政治责任和法律责任都以责任主体存在过错为前提,只是责任严重程度不同,这两种责任形式可以同时使用,比如“双开”(即开除党籍,开除公职)或双开后仍需承担刑事责任。但是,道义责任不能取代或者遮掩其他责任承担方式,否则在实践中很可能成为一些违法官员“割发代首”的表演方式。当前,不少地方党政机关出于淡化事件影响的考虑,对责任官员有所偏袒,只注重于追究责任官员的行政责任和政治责任,回避追究其他法律责任。即使是进入司法程序,也经常可以减轻甚至免除责任。2007年5月22日,最高人民检察院渎职侵权检察厅披露了《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》,数据分析显示,在矿难渎职犯罪中,判处免予刑事处罚和宣告缓刑的比例高达95.6%。

问题三:问责之后能不能东山再起?

一段时间以来,官员被“高调问责”之后再“低调复出”的现象频频进入公众的视野。因三鹿奶粉事件而受记过处分的质检总局某官员随后异地高升;因“6·28瓮安事件”被撤销职务的瓮安县某官员半年后东山再起……

问责之后究竟能不能东山再起?承接前面问题,首先看承担的是什么责任。如果是刑事责任或开除公职,必然不能再担任公职,但是,这里的“公职”不能仅仅是政府机关,也应包括事业单位、国有企业、社会公益组织的领导职务。对于受到其他处分的情况,根据现有规定,通常是一段时间内不得提升或不得担任一定的职务。如《公务员法》规定,“公务员在受处分期间不得晋升职务和级别”;《党政领导干部选拔任用工作条例》规定,“引咎辞职、责令辞职、降职的干部,在新的岗位工作一年以上,实绩突出,符合提拔任用条件的,可以按照有关规定,重新担任或者提拔担任领导职务”;《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》规定,“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”。

对于那些被问责的官员的确不能一棍子打死,永世不得翻身,特别是承担道义责任的官员,但也要防止过快地让其复出,甚至让其凭不正之风将问责的效果虚化。前面两则案例中,先不谈复出官员实质上是否进步较快、在新岗位上实绩突出,单就形式上就不符合规定的时间条件。这边刚被问责,那边“新官”走马上任,怎能不给人以代罪羔羊,丢卒保帅,官官相护的印象?问题官员不是不能复出,而是怎样复出才是合法合理,才能让公众接受。透明公正的程序机制是最好的释疑剂。官员复出应当符合实质条件,即建立对被问责主体的跟踪考察、考核评定、民主评选、群众质询等官员复出的程序机制,以确定官员是否具备提拔使用的条件;以及形式条件,包括时间要件、审批要件、公示要件等,要让官员复出得明明白白。

新出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对被问责官员的复出作了一定的程序规定,“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务,除应当按照干部管理权限履行审批手续外,还应当征求上一级党委组织部门的意见”,希望这是官员复出过程公开透明的开始。但是,我们认为,复出官员不宜再担任国家机关部门和地方的党政主要领导职务。

问责被称作“风暴”,意在其严厉、果敢、迅猛,同时也反映了行政问责在制度设计上尚需健全和完善,目前,从中央到地方已出台的各项行政问责规定,正在逐渐明确、细化、深入,逐步走向了法治化问责的轨道。■

近年关于问责制的文献、法规

■2002年的《干部选拔任用条例》,对领导干部引咎辞职作了明确规定。

■2004年中共中央办公厅印发的《党政领导干部辞职暂行规定》(中办发〔2004〕13号)规定:党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任等,不宜再担任现职,本人应当引咎辞去现任领导职务。

■2007年的中共十七大报告提出,要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。

■2008年2月中央提出关于深化行政管理体制改革的意见,提出“健全以行政首长为重点的行政问责制度”。

■《中华人民共和国公务员法》规定:“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。”“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务,本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务。”

《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》要点:

●问责方式

责令公开道歉停职检查

引咎辞职责令辞职免职

●七种失职将被问责

◎决策严重失误,造成重大损失或者恶劣影响的;

◎因工作失职,致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;

◎政府职能部门管理、监督不力,在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;

◎在行政活动中滥用职权,强令、授意实施违法行政行为,或者不作为,引发群体性事件或者其他重大事件的;

◎对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的;

◎违反干部选拔任用工作有关规定,导致用人失察、失误,造成恶劣影响的;

◎其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。

●两种情形从轻问责

党政领导干部具有本规定第五条所列情形———“对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的”,并且具有下列情节之一的,可以从轻问责:

◎主动采取措施,有效避免损失或者挽回影响的;

◎积极配合问责调查,并且主动承担责任的。

●四种情形从重问责

党政领导干部具有本规定第五条所列情形,并且具有下列情节之一的,应当从重问责:

◎干扰、阻碍问责调查的;

◎弄虚作假、隐瞒事实真相的;

◎对检举人、控告人打击、报复、陷害的;

◎党内法规和国家法律法规规定的其他从重情节。

●问责处置办法

◎受到问责的党政领导干部,取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。

◎引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。

◎对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况,由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。

◎引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务,除应当按照干部管理权限履行审批手续外,还应当征求上一级党委组织部门的意见。