浅析事业单位预算管理

韩春丽

摘要:2000年,国家实施财政预算管理体制改革,改革内容有三个方面:一是部门预算,二是实行国库集中收支制度,三是推行政府采购制度。这一切要求行政事业单位规范和加强预算和资金管理。基层行政事业单位预算管理是全员、全过程的管理工作,完善预算制度,加强预算管理对事业单位财务管理的发展具有重要意义。

关键词:预算编制;预算执行;预算管理

中图分类号:F812 文献标识码:A

文章编号:1674-1145(2009)23-0177-02

财政预算管理体制改革后,行政事业单位财务管理的工作量将有一定程度的增加,财务管理的内容将更加丰富,预算管理将成为财务管理的主要内容,贯穿于财务管理工作的方方面面,行政事业单位财务管理工作的内容和管理方法就不得不发生一些变化。加强和深化预算管理,做到科学编制预算、严格执行预算、全面监督预算执行过程、及时总结预算执行结果,是非常必要的。

一、行政事业单位预算管理中存在的主要问题

(一)从预算程序上看预算管理中存在的问题

1.行政事业单位预算编制存在的问题。预算编制是预算管理的起点,也是整个预算管理工作的基础,但目前在这一环节上还存在不少的问题。首先,有些单位未能充分理解预算对本单位的重要意义,认为单位内部财务管理就是从财政“要钱,花钱”的过程,对编制预算的重要性认识不足,因而在编制预算时未能引起足够的重视;其次,编制方法不科学,预算编制时间仓促,准备不充分,难以保证预算编制的准确性、科学性,使预算缺乏严肃性;最后,由于编制时间仓促,预算编制难以做到自下而上。

2.行政事业单位预算执行中存在的问题。因为预算编制缺乏准确性,在实际执行中就会与预算有差异,就会造成财务决策的随意性,产生管理上的“松、散、乱”;另外,支出管理控制不严、随意性较大:在预算执行过程中,支出申批制度不严,随意扩大开支范围,巧立名目发放奖金,提高补贴标准,随意改变资金用途,“专款不能专用”的现象时常发生,严重影响了专项工作的进展和资金的使用效益。

3.行政事业单位预算监督及其存在的问题。目前好多单位虽然编制了预算,但对预算资金的使用效益不进行跟踪审计,即使进行了跟踪调查,也是分析肤浅,总结简单,资金使用效益考核不深入,成本考核更是空白,放松了对资金使用合法合理的要求。

(二)从预算编制上看存在的问题

1.预算编制方法简单,“零基预算”方法流于形式。一方面,目前有一部分行政事业单位在预算管理中采用传统的增量预算编制方法,这种方法不科学不规范,也不符合公平效率原则,固化了资金在不同部门之间的分配格局,基数加增长的编制方法还促使各部门想方设法扩张预算规模,没有利用预测分析、政策评价等科学方法核定预算,制约了各部门提高资金利用效益的动力。

2.预算编制不完整,统筹安排不全面。《中央部门财政拨款结余资金管理办法》第二章第七条规定,“中央部门在编制下一年度支出预算时,如要求新增基本支出,应优先动用基本支出结余资金,结余资金不足以安排时再向财政部提出申请增加预算”。但基层行政事业单位在编制历年预算时,不将上年结余资金和其他收入纳入预算安排,造成预算编制不完整,统筹安排不全面。上年结余资金变成调节决算的蓄水池,其他收入也常常用于单位的福利性支出,甚至演化成“小金库”的主要资金来源。

3.对预算编制的管理缺乏约束力。预算编制是预算管理最重要的一环,在发达的市场经济国家预算一经法定程序通过即成为法律性文件,必须严格执行。行政事业单位预算编制是一项与单位发展密切相关的重大活动,应用多方面人士参与协调论证,接受各部门的监督,而现在的预算编制基本是由财务部门一家负责,在预算编制的过程中或多或少地出现领导项目、关系项目。预算编制的随意性还表现在预算编制缺乏科学的标准,无法依据标准量化支出,特别是在一些项目经费分配上,由于缺乏科学可靠的经费支出标准,财务部门只能凭经验核定支出,既不准确又严重影响到预算安排的公平和透明度。目前行政事业单位预算管理中调整预算、追加预算的情况经常发生,有的项目甚至是先施工后立项再追加预算,这样容易造成资金的浪费,影响预算的权威性。

(三)预算控制中存在问题

预算控制力度不够,控制体系不健全。预算控制在预算管理的各个环节中占有重要地位。一般行政事业单位预算控制主要包括:事前控制、事中控制、事后控制。但是目前在基层行政事业单位中,通常在一二月份才开始预算的编制,到4月份上级部门的批复才下达,等到预算指标分配到各部门时已经接近第二季度了,成为了事后预算,事中没有制定有效的控制制度,事后对于预算执行情况的分析不够详细,对以后年度预算的指导性不够。要加强预算控制,必须建立起有效的预算控制系统,如果没有一个有效的预算控制系统,再好的预算计划也难达到预期的目的。

二、加强预算管理,发挥预算管理的重要作用

(一)强化单位内部预算管理

要重视预算管理,按照“综合平衡、统筹兼顾、保证重点”的原则,编制单位内部经费执行预算,加强经费执行实时控制;通过对比分析预算与实际支出,及时预警经费超支;加强对单位经费执行情况的考核,将经费使用、管理情况纳入年度目标管理考核范畴。在预算经费执行过程中严格控制限额经费、尽量减少计划外专项经费,从而加强经费管理和提高经费使用效益。

(二)科学合理地制定预算,严格专项资金的管理

《事业单位财务制度》规定,事业单位预算是根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。但有些单位在编制预算时,不清楚本单位下一年度的工作目标,本着能多申请一些财政拨款就多申请的态度,不考虑财政资金的紧张,往往上报一些假数据。特别在专项资金方面,编报预算时上报好几个项目,但没有几个有研究价值,甚至对有些项目根本就没有进行研究,最后造成一些单位项目资金的闲置和严重浪费,这也是对资源极大的浪费。有些单位在得到财政拨款后,对资金运用要求不严格,常常出现专款不专用的现象,把专项资金用于招待费、会议费、高档消费和弥补基本支出不足等。这样不仅不符合事业单位财务管理制度,也没有使财政资金的作用有效发挥。要高质量地完成预算工作,一要准确掌握包括单位性质、职能、业务范围、资产配置、人员状况等在内的一系列单位基本情况;二要明确单位发展方向及近期目标;三要精打细算,力求经济效益最大化。目前,国家对科研事业单位实行核定收支、定额或者定向补助、超支不补、结余留用的预算管理办法。所以预算对于单位来说是血液、是命脉,我们要严格对待,不能出现丝毫的错误。

(三)强化预算管理,加大管理约束机制

预算编制的科学性、全面性和准确性是单位加强预算管理、提高资金使用效益和效率的前提条件;我国目前的现状是财政预算与预算执行结果有很大的差距。在预算管理上应坚持预算编制、执行、评价并重原则,科学合理编制部门预算,大力推广零基、绩效编制方法,要进一步细化收支项目,落实政府收支分类改革措施,切实保证预算与实际相符,必须协调好财务部门内部和财务、业务部门之间的关系,收集好基础数据,核定各项支出定额标准,力争做到自下而上全面编制预算。在预算执行上必须严格按预算批复有计划组织收入、安排支出,逐步杜绝随意变革预算、追加预算的做法。建立健全科学评价体系,为管理决策提供科学依据。

1.从预算管理体制上进行规范

第一,积极推广国库集中支付制度和政府集中采购制度。预算执行监督控制不严、预算执行透明度不高、财政资金运行效率和效益低下是我国目前存在的普遍现象,积极推广国库集中支付制度和政府集中采购制度,能有效控制预算执行、规范和高效管理国库现金及债务、及时准确地提供完整的预算执行报告、为财政管理和宏观调控服务。

第二,建立健全刚性的财政预算机制,杜绝地方财政的“软”预算约束。应规定凡是合理的、能够预见的公共支出,都应该列入预算。鉴于目前国情,预算外也可以允许有一定的支出,但必须履行严格的程序,超过一定额度的,须报人大批准。

第三,建立、健全有效的预算管理考核、奖惩机制。通常应以预算的各项指标为依据,对全面预算的执行情况进行系统的记录和计量,并定期编制预算反馈报告,将实际完成情况与预算对比来考核各单位的工作成果,从而进行有效的纠偏和奖惩。对于考评这一事后的监督控制环节,应以各项硬指标和制度为依据,不折不扣、一丝不苟地对预算的执行加以考核和评价,真实地反映出预算管理的实施情况,为全面预算管理制度的完善以及严格的执行力提供信息,达到及时沟通、有效激励和严格控制的目的,使单位的全面预算管理进入一个良性循环。预算管理的好坏直接与单位负责人、经办人的政绩挂钩,这可从根子上杜绝领导不重视、经办人不认真实施的问题。

2.从内控制度和措施上约束

第一,本文建议在预算执行上实行问责制,即经济责任制或目标责任制,各部门在编制预算时要向财务部门提交未来几年详细的工作计划、员工编制计划和财政开支计划。中期、年终都要进行预算执行情况检查,以便修正。各部门每年年终要向财务部门提交当年的工作总结报告,以考核其是否完成承诺、经济活动是否取得最高效益。

第二,本文建议将预算管理作为单位重要事项纳入公示范围,接受群众监督,体现预算管理的公开公正。并落实不相容职务分离的内控原则,加强内控制度建设。另外,上级主管部门召开预算编制会议时,必须要求单位负责人参加,以提高其对预算管理的正确理解,促使其了解预算管理的重要性,避免与预算管理人员在政策执行上产生偏差。

参考文献

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