浅谈我国国库集中收付制度的问题及对策

孙丽平　韩雪辉

摘要:国库集中收付制度是当前财政制度改革的一项主要内容。文章分析了当前我国国库集中收付制度存在的问题,并借鉴国际上市场经济国家的先进经验,对如何完善我国国库集中收付制度提出了具体的措施。

关键词:国库集中收付制度;国库单一账户制度;国库管理

中图分类号:F810文献标识码:A

文章编号:1674-1145(2009)23-0165-02

国库集中收付制度,也称为财政单一账户制度、财政国库管理制度,是指国家将所有财政性资金统一收缴到国库账户或国库指定的代理行开设账户,同时将所有财政性支出资金通过同一账户进行拨付。国库集中收付在公共财政运行中处于重要地位,兼有预算资金的保障、核算和监督三项职能。改革开放以来,我国财税体制进行了一系列改革,重点是调整收入分配关系,基本未对预算和国库管理制度进行大的调整。现行财政性资金的拨付,主要是通过预算单位设立多重账户分散进行,导致财政收支活动透明度不高、监管不严、财政资金使用效率降低等。对此,党中央、国务院明确提出要“推行和完善国库集中收付制度”全面推行财政国库管理制度改革。

一、现行我国国库集中收付制度存在的问题

如今,我国初步建立了比较系统和科学的财政国库管理制度,该制度的基础为国库单一账户体系,主要形式为资金缴拨的国库集中收付。但是国库集中收付制度改革中尚存在一些问题,急需改革。

1.概念模糊。国库集中收付作为国库单一账户改革的核心内容,需要严格区分公共财政、国库单一账户、国库集中收付这三个概念。然而,笔者调查发现,部分基层工作者对这三者及三者之间的内在联系存在着模糊的认识,甚至认为国库集中收付就是会计集中核算。这种概念上的模糊导致实践工作失误频频发生,严重阻碍了国库集中收付制度的建立与完善,阻碍公共财政制度对市场经济的保驾护航作用。

2.国库单一账户改革执行不到位。笔者调查发现,在预算的执行过程中,资金的安排使用比较分散,表现为各项财政支出由财政内部各业务分管部门和各主管部门等多个机构进行二次分配,资金分散在各主管部门、基层用款单位的银行账户中自行使用。这种资金的分散安排导致了财政支出管理的混乱,其危害表现在:

第一,对财政支出过程无法进行有效的刚性管理,加大了信息不对称的财政风险。财政对于用款单位使用资金的用途、方式和时间等难以实施事中的监督与控制,财政管理的途径只能按照各级预算单位上报的资金使用财务报告,来被动地了解预算资金的静态使用情况,这种信息不对称加大了财政风险,后果不堪设想。

第二,资金到位不及时,严重影响支出进度,产生财政效率损失。按照公共财政理论,财政支出也要重视效率,其中经济效率和行政效率是决定财政支出效率的关键。在实际工作中,由于拨款资金从财政拨出之后需要经过多个环节,即财政部门内部——主管部门第二次分配——转拨二级会计单位——用款单位——供应商,所以既影响了行政效率也损害了经济效率,甚至影响到社会经济建设的效率。

第三,容易出现资金滥用、违反财经法律法规的情况。公共财政制度作为制度经济学的范畴,用款单位拨款与财政部门用款之间实际上是动态博弈的过程。在这个过程中,用款单位的“自利”倾向会利用财政资金分散安排的弱点来挪用、滥用财政资金,甚至任意挥霍预算外资金,这将严重阻碍我国公共财政目标的实现,甚至影响到整个社会的稳定。

3.规范国库集中支付执行机构的力度较小。笔者调查发现,由于国库集中支付改革侧重于规范和监督预算单位的资金使用,而对于国库集中支付执行机构的行为的规范力度相对较小,忽视对执行环节的管理,这就出现了“谁来监督执行者”的问题。这种监督的弱化会导致执行环节的权力膨胀,滥用职权与用款单位“合谋”,由原来的财政、执行部门、用款单位之间的三方博弈演变为财政、执行部门和用款单位之间的两方博弈,财政占优的概率大大降低,从而加大了财政风险。

4.横向信息管理系统的建设滞后。笔者调查发现,财政、税务、国库之间横向联网的管理信息系统建设滞后。建立完整的基于现代化电子网络的横向信息管理系统,能够有利于加强财政监管,提高资金使用效益,为实现国库单一账户体系的目标提供先进的技术保证。尽管现代化的银行支付系统和国库操作系统已经初步建立并投入使用,但是财政、税务与银行(国库)三者之间的横向联网的管理信息系统建设比较滞后,导致现代国库管理制度的高效运作缺乏基础条件,严重影响了财政的监督作用,降低了财政政策的实施效率。

二、改革国库集中收付制度的对策

我国作为新兴市场经济国家,公共财政制度的建设必须按照中国的国情,借鉴国际上的成功经验。世界上绝大多数市场经济国家实施了单一账户制度,财政部门在中央银行或商业银行开设国库单一账户,财政资金不得在国库单一账户体系外运行,而且财政资金收入收缴和支出方式运作规范,设立专门的国库现金管理和支付执行机构。为了改革我国国库集中收付制度,笔者针对前文提出的问题提出如下对策。

1.加快法制建设,建立有效的制度保障。形成完整的制度体系,科学编制财政使用计划,明确财政授权支付的范围,提高财政资金直接支付的比重。明确财政部门、人民银行、代理银行以及预算单位的职责,协调它们之间的利益关系,降低财政资金的运行风险,减少财政资金的运行成本,提高国库收付制度运行的效率。

2.通过部门的配合来加大改革力度。国库单一账户改革必须加强多部门的合作,产生协同效应。部门预算、政府采购的改革必须与国库单一账户的改革同步进行,避免改革滞后所导致的问题。同时要按照公共财政的要求,按照中国特色市场经济的规律来科学界定财政职能的范围,进一步规范政府的职能,把国库单一账户改革不断深化。

3.加快单位部门预算编制的进程。部门预算和国库集中收付制度改革两者均为财政支出管理改革的重要内容,部门预算是国库集中收付制度改革的前奏,是单位编制用款计划的重要依据,单位用款计划又是国库集中收付的前提条件,而国库集中收付又是预算执行的有效手段,它们相互依存、相互制约。因此,加快单位部门预算编制的进程是推进财政国库集中收付制度改革的必要保证,只有将所有预算单位实行部门预算后,在细化了的单位预算和年初预算到位的情况下,单位用款计划编制准确,集中支付才能确保单位工作的正常运转,国库集中收付制度改革才能得以实现。

4.要进一步完善计算机信息管理系统的建设。必须借鉴世界上的先进经验来进一步完善我国计算机信息管理系统。在支出方面,可以通过承付款项来核实和签发支付命令,并办理支付结算,可以高效率地将财政资金从单一账户中直接支付给商品供应商或劳务提供者,同时要充分考虑承付款项的财务风险;在税收收入方面,可以规定法定纳税人以支票或现金的形式向征收机关或任何一家银行缴纳税款,然后再通过银行全行业电子清算系统直接上划国库单一账户。以上做法可以使财政资金的清算流程严谨规范,有效地提高财政资金的使用效率,增加财政的行政效率和经济效率。

5.处理好监督和服务之间的关系。实行国库集中支付,使整个资金的运作过程由过去的暗箱操作变为阳光操作,体现了监督的公开性。在实行监督的同时,既在服务上下工夫,要求每个职员遵守职业道德,牢固树立服务意识,按照爱岗敬业、熟悉法规、依法办事、客观公正、搞好服务、保守秘密的标准来严格要求自己,正确行使监督权,确保在行使监督时有理有据。同时尽可能地简化办事程序,提高办事效率,以良好的服务赢得各方的支持。因此,在财政国库管理制度改革的过程中,要不断加强思想政治学习,增强国库集中支付人员的责任心和服务意识,依法办事,严把支出关口,努力提高办事效率和服务水平。

参考文献

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