轮胎特保案：奥巴马时代中美贸易摩擦第一案

胡　珊

2009年以前,“特保”两个字出现在公众眼中多是与纺织品贸易有关,因为中国加入WTO时签订的议定书里有一个242条款,即《中国加入世贸组织工作组报告书第242段(纺织品特殊限制措施)》条款,截止日期为2008年12月31日。伴随着2009年的到来,针对中国纺织品的特保案彻底成为历史,而近来中美轮胎特保案再一次引起人们对“特保”的关注。

“特保”是“特定产品过渡性保障机制”和“特殊保障措施”的简称。除了242条款,《中华人民共和国加入WTO议定书》中第16条规定:“中国产品在出口有关WTO成员国时,如果数量增加幅度过大,以至于对这些成员的相关产业造成“严重损害”或构成“严重损害威胁”时,那么,这些WTO成员可单独针对中国产品采取保障措施。”“特保”实施的期限为2001年12月11日至2013年12月11日。

一、轮胎特保案进程

4月20日,美国钢铁工人联合会向美国国际贸易委员会(ITC)起诉,称从中国进口的轮胎危害美国轮胎行业的发展,要求对从中国进口的轮胎实施限额规定,把允许中国出口至美国的轮胎数量从2008年的4000万只削减到2005年的2100万只的水平,并在未来三年里每年增幅不得超过5%。

4月29日,美国国际贸易委员会发布公告,启动对中国轮胎产品的特别保障措施调查。中国商务部随后表示,这是对中国产品的歧视性做法,是对特保措施的滥用。

6月17日,美国轮胎产业协会发表声明,反对美国钢铁工人联合会向美国国际贸易委员会提出限制中国轮胎进入美国市场的做法。

6月18日,美国国际贸易委员会的6位委员投票结果认定,中国轮胎产品进口的大量增加,造成或威胁造成美国国内产业的市场扰乱。

6月19日,中国商务部公平贸易局负责人表示,对美国ITC对中国乘用车及轻卡车轮胎特保案作出肯定性损害裁决一事深表遗憾。

6月29日,美国国际贸易委员会发出公告,建议对中国输美乘用车与轻型卡车轮胎连续三年分别加征55%、45%和35%的从价特别关税。

7月3日,中国商务部公平贸易局负责人指出中国政府高度关注并坚决反对美采取限制中国轮胎产品的措施。

7月10日,美国轮胎产业协会公开致函奥巴马,并抄送美贸易代表柯克,强烈要求奥巴马否决任何对中国轮胎采取限制措施的建议。

7月17日,中国商务部公平贸易局负责人就ITC发布的对轮胎特保案的裁决报告表态:“事实认定错误、缺乏逻辑,不足以作为对中国轮胎采取限制措施的依据。”

7月21日,由美国六家轮胎进口商组成的美国轮胎自由贸易联盟致函柯克,明确反对采取特保。

7月27日,代表克莱斯勒、福特与通用三大美国汽车巨头利益的美国汽车贸易政策理事会以及代表美国规模最大的零售商、产品制造商和服务供应商利益的美国零售业领导者协会皆致函美国贸易代表柯克,反对采取特保。

7月27日,中国橡胶协会和中国五矿商会向奥巴马提供证据说明中国的轮胎出口根本没有影响到美国本土轮胎销售。

8月3日,中国商务部公平贸易局负责人表示,希望美国政府认真研究考虑来自美国国内业界的呼声,客观公正地作出不采取措施的决定。

8月4日,由中国橡胶工业协会、中国五矿商会和7家国内轮胎企业组成的游说团赴美进行抗辩和申诉,于当地时间5日在华盛顿举行了记者会。

8月7日,中国输美轮胎特保案听证会在华盛顿举行,中美各界代表各抒己见。

8月17日,中国商务部副部长钟山率团赴美,就轮胎特保案与美国有关部门进行交涉,表达中国政府坚决反对特保措施的立场和关切。

9月2日,美国贸易代表办公室将向奥巴马提出相关建议。

9月17日,奥巴马将对美国对华发起的轮胎特保案作出最终决定。

二、轮胎特保案性质分析

伴随着中美贸易的扩大与发展,中美贸易摩擦案件层出不穷,但中美轮胎特保案备受关注,被称作奥巴马时代中美贸易摩擦第一案。原因有以下几点:

(一)贸易保护主义色彩浓厚

纵观全球几百年的经济史,经济繁荣则自由贸易主义盛行,经济衰退则贸易保护主义抬头。受次贷危机引发的金融危机影响,美国连续多月经济下滑、失业率上升,最近虽然出现好转迹象,但经济复苏的前景依然充满着各种不确定性。在这种情况下,美国乃至全球范围内贸易保护主义不断抬头,中国作为世界贸易大国,自然成为贸易保护主义的受害者,轮胎特保案的出现直接反映了中美贸易摩擦的加剧。

特保案之所以被认定为贸易保护主义行为,最大的证据在于“真正的原告”缺席。按照通常理解,如果美方认为中国输美轮胎对美国轮胎行业造成“严重损害”或构成“严重损害威胁”,应该是由美国轮胎生产商来状告中国轮胎出口商,但实际上却是一个声称代表美国轮胎工人的美国钢铁工人联合会走上原告席,而美国轮胎生产商却缺席原告,选择沉默。相关业界代表如美国轮胎产业协会、美国轮胎自由贸易联盟、美国汽车贸易政策理事会和美国零售业领导者协会均站出来反对特保,即使在美国钢铁工人联合会内部也是反对声不断。在中美业界反复证明对中国轮胎采取特保只会令美国得不偿失的情况下,轮胎特保案依然获得美国国际贸易委员会的投票认定,不得不让人想到政治因素了。一方面,美国通过贸易保护主义措施来开展对外博弈,即便最后没有采取保障措施,也可在过程中与中国讨价还价,以获取相关利益;另一方面,美国经济下滑,民怨四起,随处可见的中国产品成为被攻击的对象,政客们则趁机表现以转移视线、捞取选票。

(二)金额庞大,最终结果公布迅速

中美轮胎特保案案值22亿美元,是整个轮胎行业乃至中国所碰到的案值金额最大、就业影响最大的一起特保调查。如果奥巴马批准美国国际贸易委员会的建议,对中国输美乘用车与轻型卡车轮胎连续三年分别加征55%、45%和35%的惩罚性关税,等同于将中国轮胎完全拒之于美国国门之外。2008年中国轮胎出口占总产量的63.8%,而美国是我国轮胎产品出口最大的海外市场之一,其中有15%的轮胎出口到美国,这意味着美国市场的丧失将会对我国的轮胎行业造成巨大打击。

从特保的调查程序看,与反倾销、反补贴等其他贸易救济措施不同,从提出特保申请到最终裁决的时间很短,一般不超过半年时间,但是制裁的时间却很长,通常都会有三年的制裁时间。而反倾销和反补贴调查从立案到采取措施,一般都在12个月至18个月之间。加之特保也一般不会像反倾销那样做详细深入的调查,给予被调查方说明申辩的机会很少,这都加重了中国方面的应对难度。

(三)奥巴马拍板影响重大

根据程序,9月2日,美国贸易代表办公室将向奥巴马提出相关建议。9月17日,奥巴马将对中美轮胎特保案作出最终决定。一般的贸易摩擦案件的结果基本都是直接由美国商务部或美国国际贸易委员会裁定,而轮胎特保案则须由奥巴马亲自作出裁定。因此,作为奥巴马时代的中美贸易摩 擦第一案,此案毫无疑问将成为奥巴马展现其贸易政策,尤其是对华贸易政策的标志性事件。

在小布什执政的八年中,美国共提出了6起特保案件,其中4起被美国国际贸易委员会判定成立,但是布什无一例外地否决了这4起特保案。如果奥巴马裁决轮胎特保案成立,则意味着美国政府已改变了在特保案中的一贯立场,这将对美国其他业者产生巨大的“示范效应”,更多的特保调查将会接踵而来,中美贸易摩擦必然加剧。美国知名智库——凯托学会的一份报告警告,如果奥巴马认同制裁,外界将理解为这是美国总统的直接意愿,因此“采取的攻击行动和后果将是深远的”,并有导致“爆炸性的贸易摩擦”的可能。中国橡胶工业协会秘书长邓雅俐日前就表示,协会将建议中国政府采取反制裁措施,包括对进口美国的某些产品提高关税,或是限制进口直至不进口等。可以预见,如果奥巴马批准了轮胎特保案,将会导致一系列的严重后果,不仅妨碍中美贸易的健康发展,甚至影响全球贸易。

三、轮胎特保案结果分析

中美轮胎特保案可能出现的结果无非有三种:

(一)奥巴马批准美国国际贸易委员会的建议,对中国输美乘用车与轻型卡车轮胎连续三年分别加征55%、45%和35%的从价特别关税。

对中国来讲,根据美国海关的数据,2008年中国向美出口的涉案轮胎平均价格为38美元一个,而其他9个主要轮胎出口国家的平均价格为54美元。按照目前4.4%的关税计算,中国轮胎的计税价格为36.4美元,如果征收55%的关税,那么,中国轮胎的平均价格将上涨到56.4美元,超过其他国家的平均价格。而中国向美出口的轮胎为低端产品,缺乏价格优势将被完全挤出美国市场。由此又导致20多家中国企业深受影响,大约10万名中国轮胎业工人面临失业的威胁。当然,中国应积极向WTO提出上诉,争取有利结果。

对美国来讲,采取特保措施只会得不偿失。正如中国橡胶工业协会副秘书长徐文英在听证会上指出,中国输美轮胎的细分市场集中在低端、低价的非品牌更替轮胎,而美国本土轮胎制造商瞄准高端品牌轮胎。“美国早已将低端产品生产挪出本土。”中国轮胎并不构成对美国轮胎的威胁。即使将中国轮胎退出美国市场,也只会导致美国消费者花更高的价钱去购买别国的轮胎,美国厂家也不可能重开生产线。

援引美国相关业界代表的说法也许更有说服力。美国轮胎产业协会在致奥巴马的公开信中,强调了轮胎特保案将对美国带来的不利后果,主要有四点:第一,不会保护美国制造业的就业岗位;第二,将造成轮胎价格抬高,美国消费者面临更少的选择,考虑到目前的经济环境,等同于对美国消费者施加“特别惩罚”;第三,将导致美国轮胎市场混乱;第四,由于无法购买到可承受价格轮胎,美国消费者可能推迟必要的更换轮胎行为,这会对美国道路安全带来“潜在的可怕后果”。美国轮胎自由贸易联盟指出,美国钢铁工人联合会强调的是就业问题,但假如美国政府接受措施,将导致轮胎分销和零售领域近2.5万人失业,即措施每“保护”1个就业岗位,就将额外损失25个岗位。措施也将导致美国消费者每年多支出6亿～7亿美元更换轮胎的费用,得不偿失。

(二)奥巴马否决轮胎特保案。

对中国来讲,这自然是最好的结果。对美国来讲,轮胎生产商、经销商、零售商等组织及美国消费者的利益得到了维护,不满的只有美国钢铁工人联合会的部分工人和政客了,虽然他们的利益也得到了保证,只不过他们看不到或者不愿承认罢了。对奥巴马来讲,也许损失了部分工人的选票,却留住了更多支持;更重要的是,维护了中美贸易的发展,避免了贸易摩擦的加剧。

(三)奥巴马采用折中方案,在4.4%的正常关税与55%的特别关税两端中取一个平衡点。

一方是工会,一方是贸易零售业,美国政府可能会平衡两派意见采用“折中”方案,在4.4%的正常关税与55%的特别关税两端中取一个平衡点。目前来看,这是最有可能出现的结果。但这个平衡点取在何处,是更靠近4.4%还是更靠近55%,仍然取决于多方力量的博弈。9月17日,奥巴马对其上台后中美贸易摩擦第一案的裁定,我们将拭目以待。