灾害移民及其安置要点分析

程　军　金　晶

(河海大学公共管理学院社会学系,江苏 南京 211100)お

摘要:我国幅员辽阔,加之特殊的地形、地貌和气候特征,形成了我国自然灾害频发的现状。与世界上其它一些自然灾害频发国相比,我国的社会科学对自然灾害的研究相对落后。以汶川地震为例,探讨灾害移民的内涵与安置要点,并在此基础上,提出我国社会科学对于自然灾害的研究方向。

关键词:灾害;灾害移民;安置

中图分类号:D523.8文献标识码:A文章编号:16723198(2009)15002102お

1研究背景

1.1我国是一个自然灾害频发的国家

我国是个多山且地震多发的国家,山区面积占陆域总面积的69.4%,为世界第一山地大国。全国有一半的行政市县在山区,90%以上的森林、54%的耕地、50%以上的草地、76%的湖泊集中在山区。四川以西,尤其是青藏高原的山脉,海拔多在4000m以上,全国大陆地势高差达9000 m。山地系统和山川地貌更多地受到地球板块运动的影响,加上我们不合理的开发利用,使得山区与日本、印尼岛国一样容易发生地震、滑坡、泥石流等重大自然灾害。据统计,两千多年来,我国发生7级以上地震达90次;近百年里,超过7级的地震12次。其次,我国还经常发生旱涝灾害。全国668座大中型城市中,400多座城市缺水,110多座城市严重缺水。近20年来,北方地区严重缺水。已构成当地社会发展的显性危机和制约经济增长的“瓶颈”。与此相对应的是,我国的长江、黄河、淮河、海河、珠江、辽河、松花江七大领域都是洪水的多发区。史料记载,300年来七大流域曾发生数以千次的大洪水,尤其是黄河中下游洪水曾导致其多次改道。

1.2灾害移民安置的社会科学研究

人们对自然灾害的认识有一个逐步深化的过程。一部分灾害研究者比较侧重灾害的自然物理属性,把自然灾害等同于一种“自然的危险”或“极端环境事件”,在研究中特别关注灾难带来的物质和解决的影响;但越来越多的研究者开始意识到,灾害不仅会对人类的生命财产安全及环境带来损害,更会造成严重的社会后果,妨碍社会功能的正常运行。他们开始把自然灾害对社会正常实施功能带来的影响列为重要的研究议题,引入各种社会科学研究视角分析灾害的社会后果。社会学家对自然灾害尤感兴趣,这种兴趣不仅仅在于回答“灾害的社会后果为何”以及“如何减轻这些后果”之类的实际问题,由于在灾害中常规社会环境受到不同程度的破坏,这正好为社会学家们提供了一个理解、研究社会结构和社会运动变化过程的“自然实验室”,为他们深入理解社会运行、发展社会理论提供了良机。灾害的社会学研究也因此成为当前灾害研究中一个成果颇丰的领域。

但是从我国的现状来看,相关的社会科学研究相对落后,特别是在汶川地震前,我国对于各种自然灾害的预防及灾后的重建工作重视程度仍然不够,从社会学的角度对于自然灾害进行研究就更少了,以至灾后出现各种社会问题。尤其是对于这种灾害移民的安置、社会整合、社会资本的重建等工作并没有作很好的处理。对于如此巨大的地震,举国哀痛,可是在悲痛之余,我们尚需理智地对待,妥当地处理好善后事宜,让灾民在悲伤和痛苦之后,能够有一个舒适的家。房子塌了,原有的不动产等大多财产也已随那些瞬间的地震化为乌有。家从何处来,这是一个值得我们思考的问题。可能是由于自然灾害的发生时间和地点的不确定性,导致我国学者对于灾民的安置研究并不十分活跃,在我国的灾民实际安置中,可提供的指导实践的理论较少,以至于出现了众多问题。对此,本文笔者力图从我国的现实状况出发,从社会学的角度探讨灾害移民的安置。

2灾害移民的内涵

灾害移民(Disaster Forced Migration)指的是因干旱、洪水、狂风、暴雨、冰雹、地震、蝗虫灾害、海啸、火山爆发、泥石流爆发、山崩、瘟疫等自然灾害因素胁迫导致的人口迁移及社会经济系统重建活动。从定义可见,灾害移民的全过程,包括的不仅是一个人口迁移的过程,还是一个社会经济系统重建的过程,且后者比前者显得更为重要,在这一点上,灾害移民与一般的工程移民并无实质上的差别。在移民的这两个过程中,前者所包括的内容主要是一个往何处迁移,并迁往目的地的问题,而后者所要解决的是搬迁以后的与移民相关的文化、社会及经济各方面的整合问题等。河海大学社会学系许佳君在研究三峡外迁移民与沿海安置区社会整合的过程中,就发现三峡移民外迁安置不仅导致了移民原有社会经济系统的剧烈变迁,而且造成安置区现存的社会结构发生重大变化,而且这种变迁必将引发移民和安置区居民社会、经济、文化价值观念和生活方式的变化。

灾害移民不同于一般的工程移民、扶贫移民及生态移民主要体现在其不确定性、性质转换性、往复性等特征上。正常情况下,工程移民、生态移民或扶贫移民一般由专门的组织机构在严密的考察论证的基础上,进行工程项目立项、可行性研究、初步设计,然后进行切实可行的社会经济调查及移民安置规划等,在完成此阶段的工作后才会进入移民工程的实施阶段。当然,移民的整个过程还应包括竣工验收与后期扶持阶段。因而计划性强,在搬迁之前就已经清楚地规划出搬往何处,分几批搬迁,搬迁后恢复收入的主要途径等。而灾害之后,灾害移民原居住的地区因发生灾害,若灾民在原居住地继续住下去,往往难以生存,甚至危及生命,因而在短时间内就急需搬迁,而且自然灾害影响范围较大,灾民众多,再加上灾害发生时,灾民除了失去大量的物质财产以外,往往还伴随着失去亲人的痛苦,并承受着因此而造成的心理创伤。根据世界卫生组织专家的建议,没有哪种灾难能像心理危机那样给人们带来持续而深刻的痛苦。由于灾害移民与一般的工程移民在其成因及心态等方面的不同,灾害移民在安置与社会整合等各方面也呈现出其独特的特点,需要我们在灾害移民的安置工作中需要加以注意,并采取各种可能的措施避免不必要的损失和不妥,把灾害移民的整个工作做好。

3灾害移民的安置要点

(1)在利用国际社会成功经验的基础上,多渠道筹集资金,并借签可用的运作模式。自然灾害的发生往往具有较强的偶然性,一旦发生,短期内急需大量的赈灾资金,尤其是流域性洪水和特大地震这样的巨灾,一次性损失都在千亿元以上。这种特殊性决定了我们不可能从单一的渠道获得所需的资金,而需要从多渠道来筹集资金。山东大学移民研究所所长宋全成教授就曾建议在我国四川地震灾区移民安置与恢复重建工作中,在资金筹集方面,设定如下的资金来源:中央政府和地方政府的财政投入、国际社会和社会各界的捐款、转移支付的重建资金、利用世界银行和亚洲开发银行的贷款。在汶川地震中,我国政府积极地利用了前三项资金来源,后两项资金的利用相对不足。

(2)国家要积极运用各种行政、立法手段,减少灾害,促进移民的安置。据报道,关于汶川地震移民,是异地迁建还是原址重建,媒体报道之后,闹得沸沸扬扬,与此同时,成都居民与浙江居民对此反对声不断。究其原因,若是因为环境容量有限,自然另当别论,但若是因为反对声的出现就颠覆了这个提议,这只能说明政府职能的软弱。在立法方面,2008年12月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订了《中国华人民共和国防震减灾法》,这不仅体现了我国立法的时代性,更体现了国家对自然灾害的防治及其灾后规划的重视,这就从法律的高度为自然灾害的减灾、救灾及灾后的工作提供了保证。

(3)在灾害移民安置过程中,要特别尊重少数民族的特殊性。

在这一点上,灾害移民与工程移民并无实质上的不同。这里之所以提出这一点,是因为我国是个多民族国家,在安置灾害移民的过程中,不能不顾及到少数民族的特殊性,否则,不仅可能影响工作质量,还可能会引起不必要的民族矛盾,影响民族团结,进而影响我国社会的稳定和发展。从汶川地震来看,重灾区有许多是羌族、藏族少数民族地区。西南民族大学就曾组织30余名专家学者,对民族地区灾后重建问题进行专题研讨,他们认为,有关部门应充分考虑民族地区在区位地理、生态环境、经济状况和社会文化等方面的特殊性,制订区别于一般区域的重建规划。这充分体现了我国社会学者对于少数民族问题的重视。

(4)灾害移民也应得到土地补偿。地质灾害中产生的农业移民同样也是失地农民,他们失去土地后,也应按一次性货币补偿方式获得补偿。在震前用地补偿的过程中,还应适当提高补偿标准。补偿标准的测算,除了要考虑震前原有土地的价值外,还要考虑原有土地的预期收益和当地经济发展状况等因素。若原子化的灾害移民群体没有得到适当的补偿,以至于他们无法生活,他们可能被一些反国家、反社会力量利用、组织起来,从而对社会稳定造成巨大隐患。

(5)将过渡性安置与长远性安置结合起来。自然灾害的发生短时间内造成了大量的无家可归的人们,但是这只是权宜之计,必须与长远性安置结合起来。否则,必将会给国家和移民带来不必要的损失和不便。在台湾9•21地震过后,尽管紧急开放部分公宅供灾民安置或提供租金奖励灾民租房,但仍有部分灾民无处投靠,因而兴建五千临时住房。结果,在9•21地震过后两年,灾民的安置基本达到完成,但由于开始的规划不当,在居住上造成了众多问题,诸如配套措施未跟进,隔热、通风、保温效果差等一系列问题。可见,在灾害移民最初安置时就应将过渡性安置与长远性安置结合起来,以避免短期安置的盲目性。

4结语

虽然我国是一个自然灾害频发的国家,但是国内学者,尤其是社会科学的学者和专家对于灾害移民的安置及灾后重建工作的研究尚处初步阶段。就目前已有的研究来说,从研究的方法上看,大多限于定性研究,从研究的内容和深度上看,也不够深入。路琮等人指出,近年来,在我国国民经济增长的同时,自然灾害的数量和因灾害导致的损失也有逐年增加的趋势,特别是生态系统比较脆弱的西部地区,同时也是自然灾害频发的高危地带。这种灾害逐年增加的趋势,为我们社会科学的研究,提出了新的要求:一方面积极学习国际社会灾后移民安置的成功经验,包括日本、欧美等国的理论和经验,加以总结,另一方面,努力开展国内研究,形成自己的一套完整的理论,为我国可能发生的自然灾害提供理论和经验上的指导,为我国社会主义现代化建设做出社会学人的贡献。

参考文献

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