中国政治发展３０年

俞可平

政治发展是指为实现既定政治目标而推行的所有政治变革，它是一个走向善治的过程。人们可以从不同的角度去理解政治发展，把它看成是政治现代化的过程，或者是政治民主化的过程，或者是建立法治国家的过程，或者是政治制度化的过程，或者是政治进步的过程。中国特色社会主义政治发展，即中国的政治发展，就是与中国特色社会主义现代化进程相适应的全部政治变革，包括改革和完善人民代表大会制度、一党领导多党合作制度、政治协商制度、民族区域和基层社区自治制度、政府行政管理制度、党内民主制度等。中国政治发展的核心目标是推进社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，其理想状态即是实现“党的领导、人民当家做主和依法治国”三者的有机统一。

一、人民代表大会

中国不走西方国家的议会道路，而实行独特的人民代表大会制度。根据《中华人民共和国宪法》规定，人民代表大会制度是中国的根本政治制度，各级人民代表大会是我国的各级国家权力机关。

人民代表大会制度确立于1954年，但在“文革”期间遭到破坏。“四人帮”被粉碎之后，全国人大常委会恢复活动。1978年2月26日，五届全国人大一次会议召开，地方各级人大也随之恢复活动。在过去30年中，适应我国社会经济发展的需要，各级人民代表大会进行了许多重大的改革，在我国的政治生活中的作用变得日益重要。首先，人民代表大会自身的制度建设日益完善，先后通过了关于人大代表选举、人民代表大会组织结构、各级人大议事规则等基本法律，并且制定了关于各级人民代表大会议案处理、工作规程等一系列工作制度。其次，立法作用不断加强，初步确立了中国的基本法律体系。到2008年3月，我国现行有效的法律共229件，地方性法规7000多件，涵盖宪法及宪法规定法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等七个法律部门。其三，各级人大的监督作用明显增强。各级人大的法律监督、执法检查、预算审查、政策审议、人事任免和政策质询等，已经初步形成一个国家权力监督体系。其四，选举制度日益完善。县以下人大代表已经实行直接选举。其五，各级人大代表的素质明显提高。在过去30年各级人大代表的年龄逐渐下降，而学历则明显提高，专职代表开始出现，人大代表的提案质量也越来越高。其六，人民代表与选民的关系更加密切。

与社会经济发展的需要和人民群众的民主需求相比，人民代表大会制度还有不适应的方面。例如，不少代表的参政议政能力偏低，人大代表与选民的制度性联系管道太少，人大及其常委会的议事规则不尽完善。在中国政治发展的现阶段，坚持和完善人民代表大会制度的重点，应当是进一步理顺党委和人大的关系，逐步实现城乡平等分配选举名额，扩大直接选举的范围，提高人大代表的素质，优化人大常委会及各内设机构的结构，扩大人大常委会和专委会的职权，使人大的选举和议事规则更加科学化和规范化。

二、政治协商

一党领导，多党合作不仅是当代中国政党制度的基本特征，也是当代中国整个政治制度的重要特征。这一制度包括两个方面的基本内容，一是中国共产党的领导体制，二是中国共产党与民主党派的多党合作体制。这一制度主要通过各级人民政治协商会议得以实现。

人民政协成立于1949年，其历史早于人民代表大会，但在“文革”期间其正常活动也被中止。1978年全国政协五届一次会议的召开及政协新章程的通过，标志着政治协商制度得以恢复和重建。在过去30年中，政协制度的主要成就包括：在党章和宪法中明确将政治协商制度与人民代表大会制度共同确立为我国的基本政治制度；重新确立中国共产党与其他民主党派多党合作、政治协商的基本方针，在宪法、党章、中央文件和人民政协章程等权威法律规章中，对政协的结构、职能内容、方式和程序都做了详细的规定，使政治协商得以法制化和规范化；各级政协的参政议政作用大大增强。

同时，我们也应当正视以下这些问题和不足：政协委员的产生过于单一；政协的民主监督权缺乏适用的法律保障，从而降低了监督的实际效力；要更好地发挥政治协商制度在我国政治发展中的作用，就应当从加强国家基本政治制度的高度，进一步改革和完善政治协商制度，规范党委、人大、政府和政协之间的关系。

三、党内民主

中国共产党是中国唯一的执政党，是当代中国的实际权力核心。因此，党内民主实际上也是国家核心政治权力内部的民主。人民民主是社会主义民主的最终目标，但在现实政治条件下，没有党内民主就难有人民民主。

改革开放后中国的民主发展过程，从某种意义上说也是一个党内民主的发展过程。在过去30年中，党内民主的不断加强，是我国政治发展的一个突出成就。首先，全党对党内民主重要性的认识取得高度一致，党的十六大首次明确提出“党内民主是党的生命”，并且很快成为全党的共识；其次，初步确立了党内民主的制度框架，除了多次修订《中国共产党章程》外，还先后颁行了《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党员权利保障条例(试行)》等一大批行之有效的党内民主法规；第三，党内选举的民主性、公共性明显加强，党员干部的差额选举、县级以下党代表的直接选举、干部任免的票决制等重大改革开始陆续试行；第四，党的代表大会的作用不断增强，许多地方开始推行党代会常任制和党代表任期制；第五，党务公开和党内监督取得实质性进展，党内情况通报制度、重大决策公示制度等开始发挥重要作用。

党内民主方面也存在一些问题。例如，党内民主的制度建设还不完善，特别是实现党内民主的一些具体操作机制还缺乏，对党员领导干部的权力监督还存在许多制度性的漏洞，等等。发展党内民主的重点，应当是进一步完善党内民主制度，特别是制定一些切实有用的具体程序和规程，保证党章规定的民主权利得以真正实现。

四、基层民主

基层民主是广大人民群众在城乡社区、基层政权、企事业单位和其他各种基层组织中依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度和程序。基层民主直接关系到广大人民群众的切身政治权利，是全部民主政治的基础，意义尤其重大。

改革开放以来，中国特色民主政治发展的许多突破性成就，都发生在基层民主的实践中。首先是在全国农村社区和城市街道社区，首次试行村民自治和居民自治的伟大实践。其次是发展企事业单位和其他基层组织中的民主制度，以保障单位职工依照有关法规，通过职工代表大会等形式，对企事业单位的经济和社会事务实行民主决策、民主参与、民主监督。其三是逐渐推行基层政权的民主选举、民主决策和民主监督的改革试验。其四是建立中國特色的信访制度，使公民的依法上访和投诉成为监督政府机关和党政干部的正式渠道。

基层民主对于中国的民主政治发展有着特殊的意

义，这方面存在的问题尤其需要特别重视。

五、法治建设

建设社会主义政治文明，是我国政治发展的长远目标。社会主义政治文明的基本内容，就是民主与法治。民主与法治是一个硬币的两面，对于社会主义政治文明而言缺一不可。

回顾过去30年我国法治建设的历史，除了党和国家正式把建设法治国家确立为我国政治发展的战略目标这一里程碑式的成就之外，还取得了一系列重大的进展。首先是初步确立了国家的法律体系。到20lO年，我国将基本上建成一个比较完善的法律体系。其次是建立和健全以公安部门、检察院和法院三位一体的司法体系，在冤假错案平反、司法平等、司法公开和独立审判等方面进行了大量改革，取得了明显进步。再次是律师制度和公证制度从无到有，法律服务体系基本确立。再其次是建设法治政府已经成为政府的目标，政府的活动日益受到法律的限制。最后，法律教学和法制普及工作全面展开，全民的法律素质明显提高。

30年来的法治建设，我们取得了公認的巨大成绩，但离社会主义法治国家的目标还有很长的距离。例如，我们的法律体系还只是一个初步的框架，还不完备，一些重要的法律还没有制定，许多正在实行的法律也需要修订完善。公民和干部的法治意识还比较淡薄。我们必须采取切实措施认真解决这些问题。

六、政府改革

中国的政治改革在很大程度上是一种治理改革，或者说是一种政府管理体制的改革。政府治理或政府管理体制的改革，包括政府机构的调整和精简、政府职能的转变、政府行政管理方式和行政程序的变化等，成为改革开放以来中国政治体制改革最重要的内容之一。

改革开放以来，中国政府一直在努力进行政府行政管理体制的改革，并且已经取得无可否认的重大成就。例如，政府机构的设置更加合理，政府的职能发生了重大转变，政府不再直接管理企业，政府对经济事务的管理主要表现为市场调节和宏观调控，政府对社会事务的管理，也逐渐开始从以管制为主转为以服务为主。政府日益强化其公共服务职能，正式提出了建立服务政府的目标。政府的决策更加科学化和民主化，政府重大决策的公示制度、听证制度、咨询制度和评估制度正在各级政府中逐渐推行。政府的行政效率明显提高，建设效率政府在许多地方成为政府自身追求的目标。

但政府改革是一个动态的过程，市场经济的深入发展、民主政治的向前推进、人民群众政治需求的日益提高，以及全球化和信息化的冲击，使得政府必然会面临新的挑战。此外，现行的政府管理体制也还存在许多急需解决的问题，例如在相当程度上的公共利益部门化的决策体制；政出多门、机构重叠、职责交叉、政事不分，成本过高等现象还普遍存在；政府提供的社会公共服务还相对不足、其服务质量也需要提高、公共服务均等化体系远没有确立，等等。中国政府将通过深化政府机构改革、转变政府职能、加强依法行政、降低行政成本、强化社会管理和公共服务，来进一步创新政府管理体制，建设服务政府、责任政府、法治政府、透明政府、效率政府和廉洁政府。

(摘自12月15日《文汇报》)