欠发达地区农村金融改革的问题分析

李　丽

摘要:要开拓农村市场,解决“三农”问题,欠发达地区的农村金融市场不可小觑。由农村金融结构性缺陷和功能性缺陷所导致的农村金融供给不足是问题的核心。加强各类金融机构的支农力度,改变金融机构和金融产品在农村市场的单一化局面,进行农村金融领域的立法研究,将有利于问题的解决。

关键词:农村金融改革;结构性缺陷;功能性缺陷

中图分类号:F830文献标识码:A

文章编号:1674-1145(2009)26-0164-03

在全球金融危机下,中国也受到波及导致外贸出口骤降。业界认为扩展国内市场将成为保持中国经济平稳较快发展的主要动力,人们纷纷把目光投向了中国广大的农村市场。今年“两会”的政府工作报告中,温总理提出,“推进金融体制改革。深化国有金融机构改革。稳步发展多种所有制中小金融企业和新型农村金融机构”[1]将是2009年的主要任务之一。如何改革现有的农村金融体系,创新符合农村需要的金融产品,提高农村金融机构的管理水平,使得农村金融真正助推农村经济发展也就成了当务之急。

2003年6月,国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》,新一轮的农村金融改革拉开了序幕。2006年初,中央一号文件提出要推进新农村建设,加快推进农村金融改革,加大对农村金融的政策支持,大力推进农村金融产品和服务创新,积极发展农业保险。2007年全国金融工作会议更是提出了建立适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系的目标。在这新一轮的改革浪潮中,政策性金融业务范围逐步扩展,农村信用社的改革全面推进,新型农村金融机构快速增加,邮政储蓄、农业保险等也取得了突破性进展。

随着改革的不断深入,农村金融发展中存在的问题也不断暴露出来。尤其是在经济较为落后的欠发达地区,改革前的遗留问题没有得到根本性解决,改革后隐藏的新问题又逐步显现,深化改革和实现农村金融的可持续发展仍存在不少困境。在欠发达地区,农村发展的需求十分迫切,金融业本应成为农村经济发展的“助推剂”,却因起步晚和农村经济落后等先天原因而发展迟缓,农村金融市场与农村实体经济市场发展的不对称反而成为制约农村经济发展的重要“瓶颈”之一。在欠发达地区的农村金融问题中,金融供给不足是问题的核心,其主要表现为“三农”项目融资难和农村资金外流。笔者着重对农业人口占总人口90%、以农业为支柱产业的广西壮族自治区全州县进行了调查,发现到2008年末,全州县农村金融机构各项贷款余额占存款余额的比例为45.28%,说明各金融机构把大量的资金上存,据统计,全州县各金融机构上存资金余额占各项存款余额的54.71%。而造成农村金融供给不足的原因主要在于农村金融体制的结构性缺陷和功能性缺陷。

一、农村金融的结构性缺陷

(一)商业银行对农村经济信贷投放萎缩

从市场运行的规律来看,追求经济利益的最大化和尽可能地降低风险是理性市场主体经营的最大动力。一方面,农村金融市场的交易成本相对较高,可盈利性不强。县域以下的农村信贷市场地域广阔、贷款额度小、潜藏不确定因素多,信贷调查、发放、管理、催收需要投入的人力资源和成本费用比城市业务大得多。根据茅于轼先生对小额贷款基金的运作模式研究,县域小额贷款资金成本高达15%。另一方面,农村信贷市场的风险较高。首先,涉农贷款领域信用基础较差。虽然征信体系已经覆盖到县域,但是在广大农村地区征信管理体系还很不完善,失信惩治机制不够健全,并且欠发达地区的借款客户由于历史原因信用观念一直没有很好地建立起来,因此社会信用秩序比较混乱。其次,农村贷款风险管理难度大。农村主要客户群体是中小企业和个人,信贷人员一般无法通过对企业提供的财务报表资料准确测算其偿债能力,只能通过定性分析和经验判断来预测其发展前景和偿债意愿,贷前调查信息不对称的情况较普遍,贷款发放后的管理难度大。最后,农业和农村信用担保体系的缺位。一是农村土地使用权、收益权受到诸多政策法规约束,抵押融资受到较大限制;二是抵押物难选择,农业贷款扶持的农业、林业等产业,其资产多为农产品、林业资源,若作为贷款抵押物其自然风险很大;三是信用担保体系建设滞后。现有的信用担保机构,其担保业务主要是扶持国有大中型企业和基础设施项目,难以顾及农村地区的小企业、农村种养大户、农业产业化龙头企业融资担保。

基于可盈利性低和风险性高的两方面考虑,1997年亚洲金融危机爆发后,国有商业银行业务重点开始向大城市、大企业、大项目集中,开始逐步撤出经营风险较大的农村金融市场。“1998～2002年,当时的四大国有商业银行共撤并3.1万个县及县以下机构”[2]。国有商业银行对农村经济的信贷投放萎缩,县域国有商业银行只留有小额质押、个人消费、票据贴现等低风险贷款审批权,造成国有商业银行在县域的信贷业务呈现逐步萎缩态势,加剧了农村金融机构资金供求矛盾。

因此,商业银行应探寻服务“三农”的新路径,如果因为农村市场可盈利性低和风险性高就被动地退出,则既不利于农村经济的发展也不利于商业银行在金融危机中扩展新的市场。这需要在农村建立更加完善的信用担保体系和风险补偿机制,并加大在农村市场的资金、人力物力投入力度。

(二)农村信用社改革面临新问题

2003年6月,农村信用社改革在全国全面铺开。此次改革的主要内容:一是以法人为单位改革农村信用社的产权制度,探索股份制、股份合作制与合作制等多种产权形式;二是改革农村信用社的管理体制,将农村信用社的管理责任交由省级政府负责。在推进改革的过程中,农村信用社的财务状况逐步改善,法人治理结构初步建立,对农村经济的迅速发展有着举足轻重的作用。但不容忽视的是,农村信用社改革后,农村金融发展尤其是欠发达地区的农村金融发展正面临着一些新的问题。

1.农村资金外流加剧。从某种意义上说,通过改革,来自股东分红的压力以及生存发展的本能极大强化了信用社商业化经营动机,资金追求社会平均利润的逐利性使农村信用社资金必然远离交易成本相对较高的乡镇,支农的内在动力并没有得到增强,农村信用社改革商业化趋向与支农服务宗旨的矛盾变得突出。并且,省级联社成立后,其资金运营中心承担着全省农村信用社资金调剂融通和资金运用管理,如省级联社按照各基层信用社上季度末各项存款余额的一定比例要求其汇划上存资金,基层信用社的可用资金将更加减少,农村资金外流可能加剧。

2.垄断地位使贷款利率上浮幅度加大。改革前,欠发达地区的贷款市场多由农村信用社占据主要的份额。改革后,农村信用社在国家的税收减免等多项扶持政策下得益,但与此同时这些地区的农村金融体制却仍未能理顺。商业银行农村机构继续萎缩,农业发展银行的政策性金融职能事实上仍然单一,多种产权形式的金融机构一时间难以设立,因此农村信用社在农村金融市场的垄断地位实际上得到了强化。金融供给不足的欠发达地区往往民间融资比较活跃,国家为在这些地区实行灵活的利率政策,允许农村信用社的贷款利率相较于其他商业银行而言更为灵活地浮动。农村信用社垄断地位的提高在商业化运作的情况下,就会倾向于不断提高贷款利率。这不仅会影响农村经济发展和农民增收,也会导致民间融资挤入农村金融市场,造成民间融资继续增长的不良循环,出现正规金融和非正规金融功能错位。

3.政府行政干预易导致行为扭曲。改革后,农村信用社的管理权下放到省政府,省级政府通过向省联社派遣行政官员就任理事长的方式赋予了省联社行政级别,给省联社打上了行政化的烙印。县联社作为实际的经营者,其经理人员对信用社控制权的取得并不取决于理事会和股东,也不取决于职工,而是取决于政府主管部门和省联社的授权。这种局面容易导致农村信用社经营者行为的扭曲,使其工作重点不放在研究农村金融市场状况、开拓农村金融市场上,而是放在经营之外,如协调好同主管部门或主管领导的关系上,这不利于农村金融的可持续发展。

(三)农业发展银行职能单一与邮政储蓄资金回流难问题

在欠发达地区的农村经济发展领域,存在商业信贷失灵的问题,因此,成立农业发展银行以建立一种政策性金融机制,弥补商业信贷在这些地区的失灵是非常必要的。农业发展银行长期以来扮演了粮棉油收购、储运等环节资金提供者的角色,在此次改革中,农发行也不断调整业务范围,进行商业性贷款产品创新。但是,经济发展较落后的地区,改革的推进也同样迟缓,农业发展银行在支持农业产业化、综合开发、基础设施建设、农业科技推广等诸多制约农村经济发展的关键环节方面政策性效能仍然受到制约。

2006年12月31日,邮政储蓄银行挂牌,主要定位于服务农村金融,邮政储蓄机构以前那种只存不贷的农村资金“抽水机”职能得到了一定程度的弱化。但是邮政储蓄银行盈利模式与一般商业银行不同,它将吸收的居民存款存入中央银行,中央银行给邮政储蓄银行的利率高于邮政储蓄银行给居民存款的利率,它便从这个利率差中获得利润。这样的盈利模式使得邮政储蓄银行的利润来源与贷款关系不大,在农村贷款风险居高不下的情况下,即使它现在具备了发放贷款的职能,但实际上它发放的贷款与其吸收的存款相比仍是微乎其微的(2008年全州县邮政储蓄银行的贷款余额仅占2.18%),贷款的资金回流渠道近乎失灵。目前邮政储蓄银行的主要资金回流渠道仍然没有实质性改变,它利用网点优势吸收的大量农村资金在成为中央银行基础货币后,一部分通过支农再贷款形式返还到农业领域,但绝大部分仍游离于农业之外。

二、农村金融的功能性缺陷

(一)金融机构网点减少

受多种因素影响,我国农村金融机构尤其是欠发达地区的农村金融机构种类单一,数量较少,覆盖度低。“银监会《中国银行业农村金融服务分布图集》显示,我国‘零金融机构乡镇数2868个,只有1个金融机构的县(市)有2个、乡镇有8901个。其中,西部地区的情况尤为严重,共有2645个‘零金融机构乡镇,占全国‘零金融机构乡镇数的80%”[3]并且,农村金融机构服务网点仍在大幅减少,金融服务更加供不应求。以全州县为例。据调查,2000年全州县各类金融机构网点共有108个,到2008年4月底止,全州县各类金融机构为51个,一共撤销了57个,占比52.7%。此外,在我国农村地区,保险机构、证券机构、金融租赁公司和信托公司等非银行金融机构也很少,这些机构的覆盖率比银行业金融机构更低。金融机构的网点出现空白,使得在农村金融机构网点办理业务排长队的现象随处可见,农民办一笔贷款业务跑几十公里之外,几次办理手续还难以办到。并且,农村金融机构的单一使竞争不充分、金融资源也难以合理有效配置,大大降低了金融服务的质量。

(二)金融产品单一

农村金融需求的多样性、层次性与农村金融产品的单一性不相适应。农村金融市场与农产品市场发展不对称。以农业生产为例,不同的农产品的生长周期不一样,但农业信贷的期限却是单一的,这将导致有的农作物还没有完成一个生产周期,农作物还没收成,贷出去的贷款已经到期。

另外,农业保险也是如此。当前农业保险内容还仅局限于种植业保险,包括农村人身保险、农业企业保险、农村家庭保险、投资型保险等业务在内的广义农业保险业务还有待于进一步开发。保险业提供经济补偿、平抑风险的功能在农村还远远没有发挥出来,其中保险险种的不完善是一个重要的原因。

(三)农村金融立法滞后

我国目前的金融法体系涉及银行、保险、证券等金融业的各方面,尽管法律的适用范围包括农村和城市两大国内市场,但由于城市金融起步早、发展较为完备,这些法律的制定多带有城市化的特点,比较适应城市金融业出现的问题。在“三农”问题比较突出的当代中国,农村金融领域有其明显区别于城市金融的特点,因此有必要在农村金融领域专门立法予以调整。目前,我国法律在农村合作金融、农村政策性金融等农村金融领域立法还相当滞后。民间融资的异常活跃,非正规金融的普遍存在,缺乏法律的规范和保护势必会影响农村经济社会的可持续发展。

任何改革的推进都会经历风雨与彩虹,改革本身就是一个摸索的过程,它不可避免地会出现一些问题,但并不能因为存在问题就否定改革的正确性。近年来农村金融改革所取得的成绩是不容忽视的,而对问题的发现和分析才能更好地深化改革,更好地实现改革的目标。

参考文献

[1]温家宝.政府工作报告——2009年3月5日在第十一届全国人民代表大会第二次会议[EB/OL].新华网,2009-03-14.

[2]曾学文,彭凛凛.中国农村金融改革30年进程及其评述[J].南方金融,2008,(11).

[3]农村金融的改革与发展——银监会党委书记、主席刘明康在北京大学“青年金融家领导力夏令营”上的演讲[J].中国农村信用合作,2008,(8).

[4]韩平主编.农村金融业务与改革[M].中国金融出版社,2008.

[5]马经主编.华南金融热点透视[M].中国金融出版社,2006.

[6]马经主编.金融调研——人民银行广州分行调研报告文集[M].中国金融出版社,2005.

[7]滕冲,蓝东主编.探索与希望——广西农村信用社改革实践[M].广西民族出版社,2006.

作者简介:李丽(1986- ),女,广西桂林人,西南政法大学经济贸易法学院硕士研究生,研究方向:金融法。