中石油对外投资的政治风险分析

龚雪蓉　邱江崚

1993年中国成为石油净进口国，也是在这一年，中石油贯彻国家“走出去”的战略，投标取得了泰国邦亚区块和秘鲁塔拉拉区块油田项目，正式拉开了中国石油企业海外投资的序幕。中国石油集团海外业务走过十多年的发展历程，经过近十年的快速发展，已在海外形成非洲（突尼斯、阿尔及利亚、毛里塔尼亚、乍得、尼日利亚等）、中亚-俄罗斯（俄罗斯、阿塞拜疆、哈萨克斯坦等）、美洲（加拿大、委内瑞拉、厄瓜多尔、秘鲁等）、中东（伊朗、叙利亚、伊拉克、阿曼）和亚太（蒙古、缅甸、泰国、印度尼西亚）五个油气合作区，实现了海外油气投资、国际工程技术服务和国际贸易一体化发展。截至2007年底，已在世界26个国家开展油气投资业务，在全球44个国家从事石油工程技术服务。2007年，海外原油作业产量6019万吨，天然气作业产量53.6亿立方米，原油加工能力1160万吨，运营管道总长度5170公里。

一、中石油对外投资的必要性

（一）中石油对外投资是国内经济发展的需要中国充满爆发力的石油需求一直被视为近年来国际油价大涨的关键因素。目前中国已取代日本成为全球第二大石油消耗国（仅次于美国），而且石油消耗量的增长明显超过石油产量的增长。根据国际能源机构（IEA）的分析报告，2010年中国石油消费总量可能在3.5亿吨左右，国内产量1.8亿吨，50％要从国外进口；2020年，中国最低石油需求估计为4.5亿吨，国内产量比较有把握的是1.8亿吨，要进口2.7亿吨，对外依存度为60％；如果2030年至2040经济持续增长的话，国际能源机构预测，中国原油产量大概能剩下1亿吨，需要进口5亿吨之多，那意味着对外依存度将达到87％。从新型工业化发展和近年来中国日益成为“世界工厂”和“世界制造业中心”所引发的高能耗和高油耗第二产业的快速发展，以及未来中国经济持续快速增长所导致的对能源需求巨大增长的预期来看，国内对石油需求的数量将有增无减。长期大量依赖进口的石油，必将在一定程度上侵袭经济和社会的正常发展。因此中石油走出国门，到国外寻找并建立可靠稳定的油气供给基地，为国内经济发展提供保障势在必行。

（二）中石油对外投资是国家能源安全战略的需要

自上世纪六十年代开始，石油在世界能源消费中的比例上升到40％以上，成为世界第一大能源。在过去几十年中，关于石油的争夺战就从来没有停止过，很多地区冲突和战争都与石油有关。石油早已不再作为一种单纯的商品而存在，对发达国家和一些日益强大的发展中国家来说，石油已成为国家命脉，各国都力图通过政治、军事、外交等种种手段尽可能地攫取石油资源。油气资源对于中国同样非常重要。在国内资源供不应求、部分国家故意遏制、地区形势纷繁复杂的情况下，中石油进行对外投资获取更多资源是保障国家能源安全和在世界舞台上话语权的重要保证。

（三）中石油对外投资是企业自身生存发展的需要随着中国加入世贸组织，国内石油市场原有的许可证、关税、市场准入保护将逐步消除。这对中石油原来的垄断优势和规模庞大、不计成本的生产经营方式提出了严重挑战。对外投资是提高企业素质和市场竞争力的良机，为企业发展提供了新的思路和途径。开展对外投资可以通过并购、重组等手段提高企业组织运营效率，实现生产的规模效应，发挥协同作用，降低企业经营成本；跨国并购可以获得部分核心技术和专业人才，大幅节约企业自行研发与人才培养的时间和资金，迅速实现技术升级；通过对外投资，中石油还可以避开贸易壁垒，扩大市场占有率和品牌影响力。

二、中石油对外投资存在的政治风险分析

（一）中石油对外投资环境概况从近几年中石油对外投资的实际情况看，项目最终成功与否与投资环境有着密不可分的关系，多种潜在的因素如政治、经济、政策等都会对投资行为产生影响。随着经济全球化进程的加快，各产油地区和国家对外资开放程度不断加大，各国之间贸易、投资壁垒进一步削弱；中国国际影响力不断增强，拥有巨额外汇储备，与很多产油国家保持着良好合作关系，投资机会较多。可以说，总体的投资环境对中石油来说是有利的。但是，中石油的对外经营兼有资源开发与海外投资的经营内容。而国际石油市场又常常与国家利益、民族主义、地缘政治等复杂因素联系起来，再加上美国、日本等国家将中国视为竞争对手，在世界能源市场频频限制、阻挠中石油的投资行动，并加紧对石油等资源的争夺，中石油对外投资面临巨大的政治风险。

（二）中石油对外投资存在的政治风险

中石油对外投资的国家涵盖了非洲，中亚—俄罗斯地区，美洲，以及亚太地区，其中包括发达国家和发展中国家。一般来说，政治风险主要包括以下几个方面：

1.战争、内乱风险。这主要指与东道国有关的战争或者东道国内局势恶化发生革命、民变等事件，进而给外国投资者带来不良影响和损失。随着石油需求的日益扩大以及在能源结构中地位的上升，围绕着石油资源的争夺将更趋白热化。石油与战争、冲突之间的联系如此紧密，是因为许多国家把它看作关乎国家安全的大事，认为占有石油对一个国家生存与繁荣的意义非比寻常，以致于当严重威胁发生时，政府不惜使用武力来进行干涉和保护。从地缘政治来看，世界上自然资源最丰富的地区也是最不稳定和矛盾最为复杂的地区。在将来围绕石油等资源的国际争夺仍会存在。由于石油分布的不均衡性，即使将来在中东、里海、北非这样矛盾与冲突不断的地区发生局部战争，也无法阻挡包括中国在内的石油企业投资的步伐。

2.政策变动风险。这种风险主要是指东道国改变有关国内政策而可能给外国投资者造成的经济损失。对于石油这种战略性的资源来说，一旦公司的经营与东道国的国家利益目标不一致时，东道国就会动用外贸、财政、国际收支汇率、经济保护主义等政策，甚至不惜对法律法规进行更改，以限制跨国公司的经营。

3.间接性征收风险。它是指东道国中央、地方政府并未公开宣布直接征用企业的有形财产，而是以种种措施阻碍外国投资者有效控制、使用和处置本企业的财产，使得外国投资者作为股东的权利受到很大程度的限制，或实际上被取消，从而构成事实上的征用行为。例如，卡塔尔政府2004年调整对“睡眠担保人”政策，就是东道国实施间接性征收的极端表现。其负面影响波及到包括中国企业在内的所有外国企业。

4.租金与税收风险。油气跨国经营主要是通过与东道国政府或其代理商的合作来实现的。合作形式是以合同、协议等契约形式获取东道国的开发权。这些契约以符合东道国的相关法律法规为前提，双方达成的合同或协议的核心内容是财税制度。其中，税收与租金风险是跨国石油投资面临的最大风险之一。一旦发现了油气及矿产资源，投资者就面临着主权国家准备提取多少资源性租金的问题，租金范围可从双方满意的水平到所有资产被没收等，跨度很大。以油气资源为例,原油生产的政府所得通常范围在51％到95％，多数国家在75％，各地区政府所得分布各异，其中以非洲、中东三国、独联体五国为最高，大都在75％ -85％之间。事实上，

由于油气勘探开发项目的成本高、风险大，东道国政府承认投资利润是勘探开发的驱动力，往往会给予投资者以一系列优惠政策使得投资者有合理回报或收益的预期。但是，无论是东道国政府自身的税收驱使还是国内利益集团干预乃至民意的排外主张，东道国会坚持油气利润是开发母国的资源创造出来的，政府理所当然要获得相当比例的利润分成。国际石油资本和东道国政府都想争得各自较大的收益，为此需要制定公平、合理的收费标准和税收制度。在这场利润的博弈中，由于跨国企业力量分散与软性，当它遭遇到东道国政府力量的集中与强制性时，跨国企业往往处于不利的境况。东道国政府有时甚至随意更改取费标准和税收制度，使投资者难以适从。石油生产和所得税的风险在于，在最坏的情况下，可能使跨国石油投资一无所获。

三、中石油对外投资风险的防范

第一，加强政治风险的评估，建立系统的风险管理机制

对外投资特别是石油的勘探开发是一种长期投资项目，其投资周期一般在20年以上，投资回收期也多在5-8年，要求的政治稳定性的时间跨度很长，因此政治稳定性的评估，不仅要看到现在，更要预测未来，难度很大。可以参考每年公布的100个国家国际贸易投资风险指数排名，综合考虑东道国的投资环境，做好跨国经营政治风险的评估，分析判定有关目标国的总体政治形势，据此筛选相对适宜的东道国。同时也要研究石油投资的极端特殊性而伴随的显著的微观风险。政治风险评估主要从宏观与微观两个方面来实施。

第二，战略性地选择进入地区

综合考虑国际石油资源、政治、经济、法律、文化及技术风险等因素，按照“风险最小、投资最少、效益最大”的原则，确定对外油气勘探开发的战略地区。积极进入亚太地区、中亚和俄罗斯石油市场，适当参与南美和非洲两个市场，密切关注中东地区石油市场的发展变化，伺机进入。中石油在苏丹的项目取得了很大的成功，今后可以以苏丹为基地，努力开拓非洲市场；以哈萨克斯坦项目为依托，发展中亚—俄罗斯战略区；以委内瑞拉项目为依托，发展美洲战略区，逐步建立起具备一定规模的海外石油生产基地和经济稳定多元化的石油供应保障体系，确保国家石油安全。只有做到多元化的石油供应，才能分散石油供应风险。例如扩大在中亚、俄罗斯的投资，就可以相应地降低从中东、北非的进口必须通过马六甲海峡的海上风险。同时多元化的石油供应还可以提高中国在国际石油市场开拓中的地位。

第三，建立高效灵敏的信息沟通和协调机制

面对政治风险，我们无措往往是由于存在着信息不对称，无法有效地收集处理孕含着政治风险的信息。今天的石油产业正处于一个全球一体化的相对依存状态，竞争更加激烈，风险被放大，更需要石油企业对外界变化做出积极而迅速的反应。我国石油企业跨国经营处于起步阶段，可以充分借鉴与国际大公司合作和沟通的成熟经验，特别是它们与东道国关系的处理及政治风险的规避方式等。当政治风险增大时，要及时与东道国沟通，阐明风险发生将对东道国产生的弊害，以获得谅解和支持。同时将信息反馈给中国政府，以利于中国政府通过外交途径保护中国企业的海外财产。

第四，重视跨国经营人才的培养

中石油开展国际化面临着严峻挑战，其中突出的表现就是国际化经营人才的短缺，既表现在具有现场工作能力、外语能力和多方面专业知识的综合性人才的奇缺，也表现在人才配套不全。一个跨国勘探开发项目的成功运作需要经济、法律、商务、地质、地球物理、钻井测井测试、外语等多方面的人才，几个跨国勘探开发项目就需要组建几套班子。目前要组织几套人才配备齐全的班子难度较大。中石油对外投资的重点是非洲，中亚—俄罗斯，美洲，中东以及亚太地区，这些地区文化组成纷呈，民族、种族矛盾复杂，历史风俗差别显著，政治环境多变，这就对中石油的投资形成了挑战。因此应该加强企业管理人员知识结构和人才队伍的完善，特别要形成一支精通英语、外贸、商务，熟悉国际投资游戏规则的能够识别和评估政治风险并通过合适的方式化解或减少政治风险的国际化队伍。

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