中国审计监督新指向

马　莉　纪学龙

审计工作范围正有计划循序扩大,向细化与专业化发展

9月1日,审计署在其官方网站上公告了2009年第12号审计结果,涉及54个部门、单位上一年度的预算执行与其他财政收支情况。审计公告包括挤占挪用和转移财政资金、多报多领财政资金,以及违规收费等,其中最受关注的名单中出现了审计署和部分中共中央直属机构。

据悉,此次共审计56个部门,只有解放军、武警两个部门暂未公布,而中共中央对外宣传办公室、中共中央国家机关工作委员会、中共中央直属机关事务管理局等中直机关则是首次披露。

被称为“铁面审计长”的李金华卸任时说:“可以肯定,我离开之后,审计风暴还会继续下去。”话音未落,5个月后,继任署长刘家义交出一份中央部门293亿的审计报告。从2004年的32个部门到2008年的54个部门,审计的范围在进一步地扩大。

而此次审计中直机关被认为是对中共高层 “审计工作只能加强,不能削弱” 精神的贯彻。中央财经大学财政与公共管理学院马海涛院长认为:“这与中国公共财政改革的诉求是一致的”。

财政部预算制度建设目标正是“凡是公共权力都应该依法进行监督,凡是公共资金的使用都必须依法进行审计”。“审计中直机关也反映了审计职责逐步到位,表明财政预算公开的透明度与公正性的进一步强化。”马海涛院长对《中国新闻周刊》表示,“首次公开正是见证这些良好趋势的一个信号。”

从常规审计到绩效审计

与一般的审计指向“钱是怎么花的”不同,此次审计考量的重点落在“花钱的效果”上。

从2008年起,国家审计署提出“绩效规划”,从2008年至2012年,审计工作正由违规审计向绩效审计的全面过渡。将对中央部门预算执行审计进行绩效评价,然后将农业、金融、财政等专业审计领域引入绩效审计评价。

审计署审计长刘家义表示,绩效审计要把这个单位、部门、领域的老底给揭出来,把根本原因分析出来。

去年11月,为应对金融危机,中央出台4万亿的振兴计划,这笔钱怎么花旋即成为舆论关注所在。今年上半年,审计署开始部署审计全国范围各地新增投资项目,希望弄清楚有多少违规投资项目搭上“4万亿”的车。5月份发布的《关于中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实的审计情况》中,审计署就已发现有些项目的地方配套资金到位率较低,有的甚至只有48%。

《中国新闻周刊》记者采访中了解到,目前,审计署驻地方特派办已进驻一些大型商业银行分支机构,重点调查“4万亿”政策配套的项目贷款资金是否流入股市。部分受访银行人士指出,一些来历可疑的信贷资金已开始“闻风而逃”。

今年1月4日,审计署就发布抗震救灾资金物资审计情况公告,发现个别地区抗震救灾物资存在积压或不适用的情况。临近奥运一周年,审计署发布报告称,北京奥运会没有发现重大损失浪费、违法违规问题,但存在部分违规招标情况。

2008年8月,刘家义在向十一届全国人大常委会报告工作时表示,今后的审计工作将“注重从体制、机制和制度层面揭示问题、分析原因、提出建议,促进深化改革和规范管理。”

“根本还在于公共预算的改革,” 中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑在接受《中国新闻周刊》采访时认为,“在于将公共预算具体、细化、公开,以效果为导向,将责任明确,做绩效预算导向的预算编制计划。”

审计独立

9月7日,审计署公布《中华人民共和国国家审计准则(2009年版征求意稿)》,进一步细化审计独立性条文,而审计独立性问题一直是现行审计体制争议的焦点。

与国外的审计机关大多都独立于政府之外不同,中国国家审计署于1984年9月15日成立,隶属于国务院,因此其独立性一直备受关注。

审计署研究所一位专家接受《中国新闻周刊》采访时认为,审计署隶属于国务院,优势在于可以很快集中所需人力物力,在国务院支持下很快可以开展工作。若建立初期隶属于人大,每次都需要开会审议,工作效率会受影响。

“行政型审计体制存在独立性不足的弊端,但审计署隶属于国务院也算符合改革开放初期的实际。”蔡定剑认为,审计的改革方向是由行政审计向立法审计模式转变,同时进一步加强人大的作用,健全人大的制度建设。

历次“审计风暴”也推动着中国的审计独立性的改革进程。

2003年6月,在政务透明的舆论推力下,时任审计长的李金华首次全文公布了涉及财政部、原国家计委、教育部等重要部门的审计报告,大批中央部委被公开曝光。此后5年里,审计署共向社会公告审计结果6千多篇,开展16万个绩效审计项目。

2005年,国家审计署提出“审计要强化问责意识”,掀起新一轮审计问责风暴,当年被审计单位上缴财政各项资金11.83亿元,追回和归还各类被挤占挪用的资金41.64亿元,213人受到处分,76人被依法逮捕、起诉或判刑。

2006年,审计独立性、问责制度化、法制化同步加快,审计署提出今后审计监督将更注重完善监督机制、注重审计问题的整改落实。当年修订的《审计法》也增加了向人大常委会报告审计结果整改落实情况。

审计范围有序扩大

“对中直机关以及自身的监督历年都在审计范围内。”蔡定剑对《中国新闻周刊》解释。审计署依据《审计法》与《预算法》对公有资金进行依法审计,《预算法》中,中央预算由包含党政组织的中央各部门组成。因此,中直机关显然在审计范围内。

审计署的一位工作人员向《中国新闻周刊》透露,公开政务范围的进一步扩大彰显了审计结果公开的力度与透明度。

“事实上,审计署历年都受组织部门委托进行经济责任审计,但是暂时没有公告结果。”上述工作人员称,下一步审计署的工作重点将转移到经济责任审计上。

近年来,随着对管理部门的审计力度增大,对省部级领导干部的经济责任审计也在加快推进中。2005年建立试点将省部级高官纳入审计监督范围,2006年10多名省部级高官被审计,2008年更是扩大到对34000多名党政机关或企业的负责人进行经济责任审计,而刘家义的表态引发更多人对经济责任审计制度化改革的关注。

审计署最新公布的《审计准则》将审计业务划分三类,经济责任审计单独归类,旨在履行对领导干部经济责任进行监督与约束。此次准则印证了学者的判断,表明审计工作范围正有计划循序扩大,向细化与专业化发展。

此前公布的审计署立法计划也表明,审计法实施条例中或许会增加经济责任审计的相关内容,经济审计将常规化、常态化,“审计也将遍布生活每个细节。”审计署研究院一位专家说。★