美国高校科研经费拨款方式对我国的启示

陈霞玲　王彩萍

[摘 要] 美国政府对高校的科研经费拨款依据项目和研究人员的质量,而不是机构的信誉进行,以同行评议的方式来决定科研经费的分配。联邦政府以资助基础科学研究为主,而州和当地政府侧重于资助应用和发展研究以及商业化科研成果。联邦、州及地方政府一起努力,在拨款中互相配合、互相补充,共同促进高校科研的发展。我们可以学习美国的这些方法,改变高校科研经费的拨款方式,建立以竞争和评估为基础的高校科研经费拨款方式;在中央政府的指导下,省和地方政府应加大对高校科研的投入;合理分配高校科技资源,增加商业化阶段的科研资金。

[关键词] 拨款 分配 科研经费 高校

20世纪50年代以来,美国在科学技术突飞猛进的同时,经济也得到了快速发展,一举成为世界上最发达的国家,这与美国大学对科技研究的贡献分不开。美国大学历来就是开展科学技术研究的重镇,在基础性、前瞻性、前沿性的科学研究中作出了卓越的贡献。我国一些学者把美国科研的发展归因为美国在高校科研方面投入了大量的资金,而没有注意到美国科研经费的投入和分配方式。在我国高校现有经费来源有限的情况下,我们需要学习美国高校科研经费的拨款方式,学习“如何给”和“如何花”。

一、美国联邦政府对大学科研的拨款原则

美国联邦政府对大学科研经费的分配主要是基于学术水平标准的自由竞争。美国联邦政府并没有设立一个统一的、全国性的科研领导机构,而是将科研的管理权分散到联邦政府的各个职能部门中,各部门根据自己的需要提出资助计划或发布研究课题,各大学内以教授为核心组成的研究小组可以在指定的领域中自由地提出申请,提交研究建议书。[1]获得资助的研究项目均是从所有的研究建议书中经过严格的比较和筛选择优录取的。政府倾向于支持项目和研究者,而不是机构。各大学通过自由竞争方式获得平等争取联邦科研资助的机会。只要项目够优秀,就有获得资助的机会,这有助于学术水平的进步和研究质量的提高。

美国联邦政府通过同行评议在研究建议书中选出最优秀的给予支持。[2]同行评议是由从事该领域或接近该领域研究的专家来评定某特定学术工作的价值和重要性的一种评估方法。它的优点和作用主要体现在,利用这种公开竞争的手段,政府可以支持科学家们自己认为最优秀的研究项目。美国联邦政府对大学科研资助的90%都是通过同行评议来决定的。

二、美国政府对高校科研经费的拨款分配

美国政府对科研的投入很大,但是政府并不是资助一切科研或者毫无规律地随意拨款。

1. 联邦政府主要资助基础研究

基础研究产生的成果是普遍的知识和对自然及其规律的理解,投资需求大、时间长而且一般很难直接产生商业价值,但却是直接产生商业价值的应用、发展研究的基础,具有重要的作用。美国联邦政府一般把资金投入基础研究,而大部分基础研究都集中在研究型大学。2000年,美国基础研究经费有233亿美元来自于联邦政府,162亿美元来自企业,84亿美元来自高等学校、非营利机构和地方政府。[3]如表1所示,应用研究的支出主要来自于产业界(61.79%),基础研究中学术界支出占大部分(54.38%);表2也表明,学术研究主要集中于基础研究(74.8%)。

2. 州和地方政府提供研发应用研究资助

州和地方政府对高校科研的资助,多是以促进本地区经济发展为目标,资助的重点多在应用和发展研究方面。州提供的资金往往把重点放在研究成果商业化方面。从科研成果到实现商业化之间,还需经历一系列中试、投产、销售等过程,美国科学界把这一过程称为“死亡之谷”,意思是很多好的科研成果、思想在还没有商业化之前,就已经因为各种原因枯竭了。州提供的资金通过连接研究人员和创新人员,可以帮助新的产品和服务跨过这个“死亡之谷”。[4]

美国联邦、州和地方政府在三方面的资助上相互配合、相互作用、相辅相成。联邦政府以项目资助为主,对州科研项目提供资助,要求州政府提供相应的匹配资金,或者受资助单位要提供或寻求一定数额的资助资金;而州对某个项目或基础设施的投资,也会把目标定在吸引联邦政府的投资。亨顿是美国比较经济学的权威,他说:“州利用它们的资金发挥‘杠杆作用,投入资金是为了吸引联邦政府的美元。”[5]

三、联邦、州及地方政府在高校科研经费拨款中的合作

联邦政府对科研提供资助时一般会要求州或地方政府也提供相应的匹配资金,或者要求高校寻求一定比例的企业资助,以有效地调动州和地方政府的竞争,刺激州和地方政府对高校科研进行投入;州和地方政府对高校科研资金资助的一大目的是,吸引联邦政府和私人资金支持辖区内科学技术的发展,如美国各州就为争夺联邦政府的研发设备投资而展开激烈的竞争。在国家政府补贴的给予、实验室的选址上,州的资助和政策发挥了重大的作用,各州还纷纷提供相应的匹配资金,建设先进的设备、实验室以吸引国家的投资。在这方面做得最成功的是得克萨斯州,在20世纪90年代,得克萨斯州赢得了微电子和计算机技术公司MCC(Microelectronics and Computer Technology Corporation)、旨在提高半导体制造技术的Sematech中心(Semiconductor Manufacturing Technology)以及卫星状况中心SSC(Satellite Situation Center)的入驻。为了吸引MCC,据统计,得克萨斯州在新设备和捐赠基金方面共花了300亿美元,这些都大大增强了得克萨斯州的大学关于MCC技术领域的既有能力。1988年1月,得克萨斯州又赢得了Sematech。为了吸引Sematech的入驻,得克萨斯州提供了价值超过6千万美元的财政刺激。最后,在1988年11月,得克萨斯州赢得了SSC,吸引美国能源部(商务部)花费44亿美元在埃利斯县建立核粒子加速器。赢得SSC的一个重要原因就是得克萨斯州提供10亿美元的一揽子奖励措施,而其他竞争州却没有相应的措施,得克萨斯州的公民和立法会议员投票决定,要提供10亿美元的债券资金,以帮助降低联邦政府的建设成本。[6]

四、对我国的启示

1. 建立以竞争和评估为基础的高校科研经费拨款方式

我国高校科研经费来源比较单一,政府,尤其是中央政府拨款是我国高校科研经费的最主要来源。政府对高校科研的拨款主要有三种方式:(1)非竞争性拨款,指政府为支持高校的科研,建设国内乃至世界的一流大学,对一些教学科研水平较先进和条件较好的高校(主要集中在“211”、“985”工程的重点高校)进行直接拨款,这种拨款无任何附带条件,高校可以自由分配科研资金;(2)科研项目申请资金,是指对高校的科研人员提出的项目,经审批合格后给予资金资助;(3)国家研究计划,指政府主导和发起的科研计划项目,将科研项目的具体任务或委托、或与高校合作完成政府的科研项目,如“863”计划、“973”计划、国家重大项目攻关计划等,政府会对参与科研的高校拨给用于科研的专项资金。

我国政府对高校科研经费的拨款一般无附带条件,也不签订合同协议等,所以这些资助方式也被称为一揽子科研拨款,即准竞争性科研拨款。这种准竞争性科研拨款倾向于把科研经费拨给那些研究实力强的大学,这不仅不利于鼓励和发展一般大学中的优秀人员和项目,而且会加大高校研究实力差距。对科研成果的非竞争和非评估性拨款,实际上也不利于提高科研经费的利用效率。我国应该改变高校科研经费的拨款方式,建立以竞争和评估为基础的高校科研经费拨款方式。

2. 促进地方政府对高校科研的投资

目前,我国高校科研经费划拨模式是中央政府-高校,而美国的模式主要是联邦政府-地方政府-高校科研。美国的这种模式不是对高校科研的简单资助,而是增加了一个促进科研发展的杠杆。这并不代表中央政府什么都不用管,而是中央政府要有所为有所不为,更多放权给地方政府,自己转向对高校科研进行宏观管理,在建立激励机制等方面采取一些措施。美国各地方政府为了争取联邦政府把更多研究经费拨给本地的研究机构而展开激烈的竞争,同时,为了让联邦政府的研究机构和研究设施设在当地,地方政府还颁布了一系列政策,对本地的研究设施设备进行了大量的投资,有力地促进了当地高校科研的发展。

中央政府投资于基础研究,省和地方政府应该主要投资于高校的应用和发展研究,因为省和地方政府投资高校科研的直接目的就是希望能通过科研产生经济效益,促进区域经济的发展,应用和发展研究能满足这种需要,这样也能为省和地方政府的投入提供激励因素。对于国防、军事等方面的研究,中央政府应该成为投资主体,把民用技术研发投入交给地方政府。

我国高校科研经费严重不足,这已成为一个共识,政府在提高高校科研经费的同时,还要合理分配资源,使高校能够在有限资源内,产生更多有利于社会的科研成果。

3. 合理分配科技资源

由表3可以看出,我国高校的科研经费支出中,应用研究大约占1/2,基础研究和开发研究各占约1/4,呈中间大,两头小的椭圆型分布。我国高校基础研究资源配置和经费投入与发达国家验证的“金字塔”型结构不符,分配比例失调,这与大学的研究优势和基础研究实力不相适应,抑制了高校高水平创新成果的产出和高层次创新人才作用的发挥。[7]应用研究主要针对特定的实际目的或目标进行,它需要有良好的基础研究作为基石。市场价值的实现一般难以赶上产生研究成果的速度,所以过分致力于应用研究,常常是对国内外已经研究过的领域重蹈覆辙。

我国政府对高校科研的投入应该主要集中在基础研究领域,正如李政道先生所说:“只有重视基础科学研究,才能永远保持自主创新的能力。谁重视了基础科学研究,谁就掌握了主动权,就能自主创新”。没有基础研究,应用性研究往往只能成为无源之水。大学是最适合做基础科学研究的地方,正如1945年的研究报告《科学——无尽的前沿》中所指出的那样,“大多数企业和政府研究部门都着重现有科学在实际问题中的应用,只有学院、大学、研究所把它们的大部分研究力量放在扩展知识的前沿上和基础研究上,所以要加强政府对科学研究的宏观管理,重视基础研究,要关注大学的科学研究,发挥大学在科技人才培养中的重要作用。”[8]

4. 适当增加商业化阶段的科研经费

根据西方发达国家的经验,一项成熟的技术成果成功地应用于社会生产,研究开发、中试、成果商品化三者的资金投入比例一般为1∶10∶100,而在我国这一比例仅为1∶1.1∶1.5。[9]传统的观点认为,当高校研发出一项技术,研发过程就已经结束了。其实,高校研发出一项技术到实现技术的商业价值,中间还要经过小试-中试-投产-营销的过程,而在我国,这一过程却常常被遗忘和忽视。政府很少会把经费投入到这一个过程,我国“高新技术产业化阶段的资金主要依靠企业自筹,银行贷款极少支持高风险的高新技术产业化项目,而风险投资又缺乏推出的获利通道,民间资金缺乏法律保障难以进入,因而高新技术产业化严重缺乏资金支持”。[10] 政府应适当增加商业化阶段的科研经费投入。

参考文献:

[1][2] 王筱蕾.二战后美国联邦政府对大学科研资助的研究[D].硕士学位论文,吉林大学,2007:21.

[3] 王娅莉.影响我国基础研究投入的因素分析——我国基础研究资源结构与部分国家差异比较[J].科技管理研究,2005(1):35.

[4][5] Steve Olson,Rapporteur, Jay B. Labov,National Academy of Sciences.State Science and Technology Policy Advice:Issues,Opportunities,and Challenges:Summary of a National Convocation[J]. National Academies Press(Washington,DC)2008:19.

[6] Ben A. Franklin,Texas is Awarded Giant U.S. Project on Smashing Atom[J]. Special to The New York Times,1988(11).

[7]刘海波,李畅,陈立军.高校基础科学研究的制约因素分析及对策[J].东北大学学报(社会学版),2006(1):64.

[8]何晋秋,曹南燕.美国科技与教育发展[M]. 北京:人民教育出版社,2003.

[9]程波.我国高校科技成果转化率的研究[D].硕士学位论文,重庆大学,2007(4):18.

[10]黄亲国.中国大学科技园发展研究[M]. 江西:江西人民出版社,2006:77.

(作者单位:天津工业大学)

责任编辑 邓明茜

注:

①② 资料来源:Science and Engineering Indicators 2006,http://www.nsf.gov/statistics/seind06/figures.htm#c8.

① 资料来源:2007年中国统计年鉴