地方政治体制改革与重点

许耀桐

对于一个国家来说,按照地理区域划分管辖区域,客观上形成了中央及地方的若干行政区划层级。正确区分和妥善处理中央和地方的关系,在保持中央政令集中统一的领导下并使地方充满自主活力,是国家管理中的一个基本原理。把这个原理应用于政治体制改革领域,中国的政治体制改革理所当然地包含着中央政治体制改革和地方政治体制改革两个部分。由是,中国的政治体制改革,必须区分为中央和地方两个层次,形成中央政治体制改革和地方政治体制改革这样两个重要的认识。

但是,改革开放30年来,我国理论界尚未确立“中央政治体制改革”和“地方政治体制改革”的基本分野和基本范畴。笔者通过对《中国期刊全文数据库》1980年至2009年的检索,尚未发现以“地方政治体制改革”为题的专论。这不能不说是一个重大的疏漏,以至于成为阻滞政治体制改革向前运作的根源之一。2006年,笔者曾初步论及中央政治体制改革和地方政治体制改革的关系问题,提出了“地方政治体制改革”的概念,并就其中的地方政治体制改革问题作了粗浅的阐述。现在笔者感到,地方政治体制改革这个问题更为重要。

一、地方政治体制改革的特点

地方政治体制改革与中央政治体制改革显然有着明显的区别,其最大的不同在于以下三个方面:

其一,中央政改具有全局性、宏观性,而地方政改则只具有局部性、中观性乃至微观性。因此,在中央政改的政策与方案尚无很大把握、成效难以预测意料的情况下,往往可以通过先在地方选设一个试点单位进行试验,以取得经验再全面铺开。这一特点,决定了地方政改相对于中央政改具有很大的优势,可以先行取得突破、取得经验或教训,可以及时得到调整、改进,避免发生大的波折。

其二,中央政改的有关决定,当然是由中央高层决策部门和领导者来决定,而地方政改的决定,虽有地方上的方方面面参与其中,但地方由中央授权,要接受中央的领导,在重大问题上要听从中央的命令。这一特点,决定了中央对整个地方政改以及地方上级领导部门对下一级地方的政改,又占有优势,并取得实际的支配地位。

其三,中央政改更多地表现为“单一”性质,而地方政改则更多地表现为“多层”性质,是可分解的。这是因为,我国的地方,包含着省级(省、自治区、直辖市)、地级(地级市、自治州、盟等)、县级(县、县级市、自治旗等)和乡级(乡、镇、街道等)四级行政区划的层级。在地方四级中,县(市)级政府始终是我国历朝历代最稳定、最有效的基层政权组织。在封建社会的大部分时间里,我国实行中央、省(郡、州)、县三级行政层级。常言道,“县治则国治”,县治是我国在地方区域经济、社会、文化差异较大的情况下维持国家大一统局面的重要制度保证,在国家治理中始终占有重要地位。这一特点,决定了县(市)域政治体制改革,必然是我国地方政治体制改革的重点,县(市)域政治体制改革对于地方政治体制改革乃至中央政治体制改革,都具有基础的和标本的意义。

由上所述,所谓地方政治体制改革,就是涉及到省(自治区、直辖市)、市(自治州、盟等)、县(市、自治旗等)和乡(镇、街道等)这些行政区域范围内政治体制改革的问题。这表明,研究我国的政治体制改革,确有必要把地方政治体制改革从整个中国的政治体制改革体系中相对地剥离出来,作为一个单独的研究领域。中共十七大报告提出,要积极稳妥推进政治体制改革,深化我国的政治体制改革。应该认识到,推进地方政治体制改革,就是其中至关重要的一个方面。

二、地方政治体制改革的内涵

地方政治体制改革所包含的内涵,与中央政治体制改革所涵盖的领域、内容息息相关,主要包括以下11个方面:

1.地方党政关系改革。党政关系的改革和调整,是政治体制改革的核心问题。政治体制改革能否成功,取决于党政关系的改革和调整是否成功。中央政改是这样,地方政改也是如此。地方党政关系的改革和调整,应按照中共十七大报告提出的“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用”的根本思路,对地方党政的性质、地位、作用、内在关系和职责划分,作出明确的界定与说明。

2.地方人大制度改革。全国和地方人民代表大会制度,是我国坚持人民主权原则,人民是国家的主人,国家和地方事务由人民当家作主的一项基本政治制度。自中共十三大以来,历次党代会报告都指出政治体制改革包含人大制度。地方人大制度的改革,要着力于提高和强化人大机构的权力地位和职权行使,要实现地方人大代表和人大委员产生的民主化,要提升地方人大工作的开放程度,在开会前应举行新闻发布会,介绍准备提交会议的议程草案以及会议安排的情况,允许对会议进行实况转播,并允许民众现场旁听。

3.地方政协制度改革。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的又一项基本政治制度。与我国的人大制度一样,中共十三大以来历次党代会报告在论述政治体制改革时都涉及政协制度。地方政协制度改革,要致力于推进民主党派的政治协商、民主监督、参政议政制度建设,要把政治协商纳入决策程序。政治协商,应就重大问题进行直接的平等协商,并举荐民主党派成员在地方政府及司法机关中担任领导职务。

4.地方政府职能转变和机构改革。2009年以来,新一轮地方政府职能转变和机构改革正在进行。改革的实质是,加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,突出不同层级政府履行职责的重点,形成全面衔接、分工合理的职能体系,使地方各级政府真正担负起“经济调控、市场监管、社会管理、公共服务”的职能。机构改革一是要解决地方行政层级过多的问题,逐渐实行省直管县体制;二是按照大部门制的原则,裁减合并职能相同的机构。

5.地方选举制度改革。选举不是民主政治的全部,却是实行民主政治的第一要务;如果没有民主选举,就没有民主政治的起步。选举先从地方搞起来,恰是地方政治体制改革的一个优越之处。地方选举制度改革要探索候选人的提名制度、候选人的竞选制度,改进和完善选举程序,实行直接选举方式。选举过程要有利于选举人表达独立、自由的意志,要防止贿选的发生,坚决惩治贿选行为。

6.地方干部人事制度改革。治政首在治吏,吏治之道,在于公平正义。推进地方干部人事制度改革,要将营造公开、平等、竞争、择优的用人环境,作为干部人事制度改革的重点,逐步建立健全与现行市场经济体制相适应的干部选拔任用机制和管理监督机制,有效增强干部队伍的生机与活力。

7.地方社会管理体制改革。实施有效的社会管理,是地方党政系统的重要职能。地方党政系统搞好社会管理要有新思路、新举措,要放弃“全能包办、事事都管”的管理模式,逐步从事务管理转向规制管理。要由以政府的独揽管理为主,向社会全面参与的公共管理转变;将辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位和市场中介组织。要建立基层群众自治制度和基层群众自治机制,实现政府的社会管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。要扩大基层群众自治范围,完善民主管理制度,保障人民享有更多更切实的民主权利,能够依法直接管理基层公共事务和公益事业,把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

8.地方党和政府决策体制改革。地方党政系统,承担着地方经济社会发展的决策职责。地方党政机构要行使好决策权,必须加大改革和完善决策机制,实现决策的科学化、民主化和法治化,把决策纳入科学、民主、法治的轨道。通过决策体制改革,探讨建立决策的公开制度、决策的社情民意反映制度、决策失误责任追究制度等,加强对决策权力的制约和控制,明确决策系统的权力和责任。

9.地方司法体制改革。地方司法体制改革关系到能否坚持贯彻依法治国基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作法治化,保障公民合法权益,为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障的大问题。推进地方司法体制改革,要认真做到各级党组织和全体党员自觉在宪法和法律范围内活动,带头维护宪法和法律的权威。要优化司法职权配置,规范司法行为,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。

10.地方权力制约和监督体制改革。是否对政治权力实行制约和监督,成为区别现代化社会与传统社会的显著标准,而不受制约、监督的权力只能导致腐败。地方权力制约和监督体制改革要探讨如何形成党、政、人大、政协、纪检权力机构之间合理的、有效的相互制约、监督的体制机制。必须把自上而下的监督和自下而上的监督,内部制约监督和外部制约监督机制完善起来。

11.地方执政党组织的自身改革。地方执政党的自身改革是一项系统工程,它所涉及的内容如中共十六届四中全会通过的《决定》所指出的,“面对新形势新任务,党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制还不完善”,“必须坚持以改革的精神加强党的建设”,“以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点”,“不断完善党的领导方式和执政方式”。由此可见,地方执政党组织的自身改革涵盖领导体制、执政方式和工作机制改革。鉴于中国共产党是执政党,是社会主义根本的领导力量,处于领导的中心地位,地方政治体制改革若要继续推向前进,取得更大的进展,归根到底必须聚焦于执政党的自身改革,并切实把着力点放在执政党的制度改革和建设上。

以上地方政治体制改革的诸多内涵表明,地方政治体制改革是一个系统工程,涉及到理念变革、体制再造、机制创新、职能转变、方式优化、行为改进等方方面面,要有整体性思维,切忌东一榔头、西一棒子,零敲碎打,毫无章法。地方政治体制改革要有缜密的思考和安排,要从政治制度变迁、政治文化普及、政治社会动员三个层面展开,不能热衷于找一两个突破口,满足于一些短期效应。必须抓住重点,整体展开,逐步推进,注重实效。

三、地方政治体制改革的重点

起步于1978年的政治体制改革,已走过30年的历程。对30年来的政治体制改革作总体上的分析,可以得出如下判断:政治体制改革主要是为了经济社会的发展,特别是为了市场经济体制的建立扫清政治上的障碍;换言之,在市场经济发展、市场经济体制建立的过程中,需要政治体制改什么,政治体制就改什么。由此可知,我国30年的政治体制改革已初步满足了市场经济发展和市场经济体制建立的需要。当然这种初步满足,只是针对那些当下的、直接的、急迫的需要而言,因此,政治体制改革更多地表现为对制约经济社会的发展的“松绑”、“解困”和“扶持”等。应该说这样的政治体制改革,还是初级的、浅层次的。随着市场经济的发展和市场经济体制内在要求的日益强烈,政治体制必然需要进一步满足和实现人的自由、民主、平等权利的全面发展,并以健全完善的法治精神和法制秩序保障之,最终要确立起科学、民主、文明、法治、充满活力、能持续发展的政治体制。如果把改革开放30年来的政治体制改革作为一个阶段,那么30年后进行的政治体制改革将进入一个新阶段。和过去30年的政治体制改革相比,今后一般性的政治体制改革已不再有效、也不可能奏效。新一轮的政治体制改革要在更深的层次展开,并且将首先把地方政治体制改革提到议事日程,推向前台,先行一步,致力于建立崭新的地方政治体制。

在肯定了我国新一轮政治体制改革必须选择地方政治体制改革后,那么,地方政治体制改革的基本思路应该是什么呢?笔者的回答是,推进地方政治体制改革,不应该在地方省、市、县、乡四级同时全面展开,而是应首先启动地方县、乡两级政治体制改革,把县、乡两级作为地方政治体制改革的重点。为什么要首先启动地方县、乡两级政治体制改革,把县、乡两级作为地方政治体制改革的重点呢?这是因为:

第一,启动地方县、乡两级政治体制改革,是为了贯彻改革的渐进主义策略,走渐进发展的道路。政治体制改革需要强有力的推进动力,因此,推进我国的政治体制改革首先必须考量改革的动力问题。从本来的意义上说,凡是赞成改革的力量都是动力,推进政治体制改革的动力是多方面的、多层次的。但是,作为核心动力来讲,中国政治体制改革的动力在于中央,主要依靠中央来发动。除此之外,没有别的什么力量可以胜任。要发挥中央推动政治体制改革的首位作用,就必须保持中央的稳定、统一和权威性,以中央的核心动力带动地方各级的力量,形成改革的合力机制。当年苏共搞改革,由于奉行激进主义路线导致改革失败,与先从中央改起,中央上层矛盾公开化,中央先乱了,丧失了改革的根本动力,有着很大的关系。中国的政治体制改革应从地方开始,而且应首先选择县(市)、乡(镇)这样的行政层级区间。

第二,启动地方县、乡两级政治体制改革,能够保证中央和省、市级政权组织对县、乡两级政治体制改革能够进行有力的领导。本文第一部分已经分析指出,中央和地方上级领导部门具有这样的特点,即对于整个地方政改以及下一级地方的政改,占有支配、起着决定性作用的优势。在启动地方县、乡两级政治体制改革后,中央和省、市级领导机构可以供给强劲的、有效的领导。中国政治体制改革的推动力来自中央领导上层,主要依靠中央发动,省、市级领导部门对县、乡情况熟悉,因此,由中央和省、市级上级领导部门,联手对县、乡两级政治体制改革进行指导,可以确保县、乡两级政治体制改革的成功。

第三,县级政治体制改革是地方政治体制改革的重点。本文在第一部分中已经分析指出,县域治理是保持我国大一统局面的重要保证,是国家治理的根本。县级政治体制改革,无疑是地方乃至全国政治体制改革的重点。迄今为止,我国县(市)域面积仍占全国面积的94%左右,县(市)域人口占全国的70%以上,县(市)域GDP总量占全国的30%左右,因而它在我国的经济社会发展中起着不可替代的基础性作用。把县级政治体制改革搞好了,对于这之后的市级和省级的政治体制改革就有借鉴意义和辐射作用。可以说,县级政治体制改革对于整个的地方政治体制改革和中央政治体制改革,都具有基础性的和标本性的意义。

第四,搞好乡级政治体制改革,对于衔接已经进行了20多年村民委员会的民主政治实践是十分必要的,不推进乡级政治体制改革,村民委员会民主政治实践的成果就很难以得到巩固并继续得以扩大。20世纪80年代中后期,我国在农村的村庄开展了直接选举。农村村委会选举的民主活动,往往受到乡镇党委、政府的干涉,有的村民选举委员会成员、村委会候选人不是由村民依法推选和直接选举产生,而是由乡镇党委、政府指定。这说明,如果不进行乡级政治体制改革,解决乡镇领导班子的民主选举问题,农村基层自治组织的民主选举将难以为继。乡镇和村庄同属基层,从现在开始都要逐步实行基层群众自治,建立和完善基层群众自治制度和基层群众自治机制。

为了推进地方政治体制改革和首先推进县乡两级政治体制改革,中央应积极作出相关的决策部署。在作出地方政治体制改革的决策部署后,中央和省、市级领导部门还应加强对县乡两级政治体制改革的领导。

(作者单位:国家行政学院)