新农村治理方式的法治思考

黄 静 朱建勇

摘要: 自改革开放以来,我国农村治理所取得的阶段性成就,主要依赖的是党和政府适时发布的文件、政策。在依法治国,建设社会主义法治国家成为治国方略的今天,农村各项事业的可持续发展,应转变观念,以法律为基本手段管理农村的各项事务,为农村的改革、发展和稳定提供保障。

关键词:新农村 政策文件 治理模式

农业、农民、农村(三农)问题一直以来是党中央、国务院致力于解决的至为关键的问题,党的十六届五中全会鲜明提出,要按照 “生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”目标和要求,扎实推进社会主义新农村建设,从而明确了农村各项事业发展的方向与目标。可以看出,我国新时期农村建设涵盖了农村政治、经济、社会和文化发展等各个方面,是一个庞大的系统工程。当前,我国已将依法治国,建设社会主义法治国家作为治国方略,法治建设作为上层建筑的重要内容,既是社会主义新农村建设的重要组成部分,也是促进新农村建设的有力保障。

作为一个农业大国,以什么样的方式治理农村,保障农村政治、经济、社会稳定与良性发展,构建社会主义和谐社会。无疑,这是一个十分重要的课题。

一、我国改革开放后治理“三农”特点

中国启开改革开放一个重要历史起点,可以归结到安徽凤阳小岗村的自发变革。1978 年安徽凤阳小岗村18名农民签订血书,冒着极大政治风险实行包产到户,这是对1958年来实行人民公社管理体制的重大突破。1982年中央“一号文件”①指出,包产到户、包干到户或大包干都是社会主义生产责任制,对现实中包产到户等生产责任制进行了肯定,并由此指导了农村从合作经济到联产承包责任制的实践。家庭承包制的推行,极大调动了农民积极性和解放了农村劳动力,使我国农村经济得到了前所未有的发展,政策发挥了巨大的导向作用。②

从1982年起,中央连续4 年针对农村政策发出“一号文件”,“一号文件”在1987 年一度中断, 时隔17 年之后,2004 年再次发布针对农村与农业发展的“一号文件”,并且自此连续5年发布。从发布的“一号文件”的主题和要求来看,由于不同时期农村会有不同的需求,农村建设政策的侧重点也有所不同, 1978-1984年的重点是推行家庭联产承包责任制、1982-1987 年是实行政社分开、建立乡政府,1985-1988 年则是发展商品经济、推动农产品流通体制改革、调整农村产业结构以及完善统一经营与分散经营相结合的双层经营体制。1988-1998年因改革重心转向城市体制改革, 农村改革相对放慢。进入新世纪,从2004-2008年的“一号文件”,重点内容侧重于增加农民收入、发展各项支农惠农措施、完善税费改革、保障农民合法权益,反映了国家对待农村建设与发展从年度工作到长期系统工程的认识升华。[1]

很明显,自改革开放以来,我国30年间农民、农业、农村治理所取得的阶段性成就,主要是依靠不同时期党和国家适时发布的文件、政策来推动的,尽管法律等其他手段在历史上得到了一定程度的运用,但是,治理农村的基本手段还是党和国家的政策文件。

二、政策治理的利与弊

政策,是党或政府为了实现一定政治、经济和其他社会目标,完成一定任务而制定的决策、行动方案,具有决策迅速、果断,灵活性、针对性和适应性强等优点。作为调整社会关系的手段, 政策与法律反映着国家治理的基本导向与方略。一般而言, 政策与法律之间存在明显差异,体现在:1、政策主要是由原则性规定组成,多为纲领性、原则性和方向性的非具体规定;2、政策会随着形势的变化而适时调整,变化较为频繁;3、政策主要依靠宣传教育和行政手段保障贯彻实施,制裁力度相对有限。

政策的这些基本特点,决定了它不足以为社会提供权威而稳定的行为规范,难以消除农村社会、经济活动中的无规则和规则不力的状态。政策以及以政策治理农业和农村的缺陷在我国一直有着充分的体现:党和政府一再强调要稳定农村经济政策,延长土地承包期限,但难以打消农民和干部的疑虑,普遍存在“干部盼红头文件,农民怕政策变”心态,反映在农业生产上就是短期行为的严重泛滥,这一状况,就是仅靠政策,难以让人们吃上“长效定心丸”。再如,党中央、国务院三令五申减轻农民负担,但“上有政策,下有对策”,对农民乱摊派、乱集资之风屡禁不止,反而在一些方面越演越热,其原因主要还是仅靠政策,难以有效遏制类似行为。[2]

诚如有专家清醒地指出,“长期以来, 我们主要靠政策调整‘三农问题, 根据不同时期的社会发展, 制定不同形式的政策, 虽在一定领域取得了成效, 但缺乏基于宪法的总体发展战略, 政策的落实缺乏稳定的环境与机制。为了使‘三农问题的解决, 获得制度性保障, 我们需要调整过去的发展思路, 克服以‘人治推动法治的思维方式, 进一步普及宪法的平等观念, 建立以宪法为基础的农业发展战略。”[3]

三、新农村治理的的法治对策

依法治国,建设社会主义法治国家作为治国方略的新形势下,如何协调好国家政策与法律之间的关系, 特别是其中相关制度的规定, 不仅是推进和落实依法治国的重要课题,也是关系到农村建设可持续发展的紧要问题。

“一号文件”反映了党和人民群众的意志,为国家相关法律的制定、完善提供了指导方向,但政策、文件这种原则性、概括性的规定,还得依赖于相关法律得到具体的贯彻与落实。“三农”问题的重要性、基础性和复杂性,必须综合运用多种手段予以考量。但相对而言,法律应是促进农村改革、发展与稳定的根本保障,它具有其他手段所不能达到的效果。

首先,法律明确规定了主体在社会中的权利、义务和相应责任,以规则为主的严格逻辑结构特点,为行为者提供了一个清晰的行为模式和合理的行为预期;其次,法律的实施与国家强制有关,以国家强制力作为后盾,违法者将会有严厉的制裁,有高度的权威性;再次,法律的修改、废除、立法必须遵循严格的程序,为行为主体提供相对稳定的行为准则,避免人为的随意性。正因为法律的明确性、权威性以及稳定性为其他社会规范所不具有的特性,决定了它可以具有其他规范难以比拟的指引、评价、教育、预测和强制等等功能。充分利用这些功能,把国家对农业和农村的宏观治理,以及将农村经济组织、农民及其各项活动纳入到法制轨道,不仅有利于贯彻治理“三农”问题的国家意志,而且也有利于和谐有序的新农村建设。

我国以往在治理农村活动中,法律的特性和功能也得到了一定程度的认同,国家也颁布了一系列调整农村社会、经济活动的法律规范,但鉴于以政策和行政手段为主治理农业和农村,法律的特殊功能并未受到应有的的重视。随着依法治国方略的普遍共识,对于农村的各项工作就不能仅仅停留在依靠政策、科学和投入的认识基础上,应思考并逐步转变为法治治理方式,谋求以法律为主,道德、宗教为辅的调整手段,综合考虑法律、政策与乡规民约、民俗等相一致的农村治理模式,逐步改变依靠行政手段或道德约束进行调节和治理的现状。同时,营造法律是促进农村改革、发展与稳定的根本保障的规则与诚信意识,加强对农业和农村立法,将其他各项治理手段纳入法制轨道,借助法律的力量,实现农村各项工作的有序与法制化。

总之,农村的各项工作,应适应形势与时代的要求,以法治建设为契机,发挥和依靠法律的力量,以法律基本手段管理新农村建设,建立促进和保障农村改革、发展和稳定的法律体制与机制,推动农村各项事业的改革,为农业经济的发展、农民生活的稳定及生活水平的提高和农村精神文明建設的顺利进行提供法律保障。

基金项目:重庆市科学技术委员会软科学项目“县域农村教育与农村经济协调发展研究(CSTC,2009CE9164)”资助。

参考文献:

[1]江登琴,胡弘弘.我国新农村建设“一号文件”的法学分析[J],中南民族大学学报(人文社会科学版),2009,(1).

[2]李昌麒等.农村法制建设若干基本问题的思考[J],现代法学,2001,(4).

[3]韩大元.中国宪法文本上“农民”条款的规范分析——以农民报考国家公务员权利为例[J]. 北方法学, 2007,(1) .

作者:

黄静 重庆文理学院讲师