龙岗区打造“无缝隙政府”的若干思考

张　备

自1993年建区以来，深圳市龙岗区经济发展取得了巨大成就，2008年GDP达到1486亿元，已超过海南、宁夏、青海、西藏4个省或自治区。今年，龙岗经济发展面临的形势异常严峻，上半年GDP增速同比下降4.8个百分点，规模以上工业企业增加值的增速同比下降12.4个百分点。

龙岗目前遇到的困难，除了受到国际金融危机和国内外经济周期的影响以外，还受到产业梯度转移规律的影响。是多方面因素综合作用的结果。龙岗正在经历一次经济转型阵痛期。

在这样一个特殊时期。各种经济和社会矛盾凸显，对政府的行政能力提出了新的挑战，现有的政府组织架构与工作流程已不能适应经济转型期公共管理和社会服务的需要。只有导入“无缝隙政府”的理念，加快行政改革，变科层制管理为扁平化管理，为企业和公民提供更高效、更优质的服务，龙岗才能在危机中把握先机，成为最先摆脱危机的地区之一。

一、建设无缝隙政府的主要内容

上世纪80年代以来。人类社会逐渐由工业社会向信息社会过渡。时代的变迁呼唤着新的公共行政模式。政府工作流程再优化成为一个世界性的潮流。在这种历史背景下。以顾客即服务对象为导向的“无缝隙政府”理论应运而生。目前，无缝隙政府在欧美和新加坡已经成为一种重要的政府组织模式，代表了未来政府建设的趋势。根据拉塞尔·M·林登的著述和笔者个人的理解。无缝隙政府理论的主要内容是：

(一)顾客导向。无缝隙政府把服务对象称为顾客，强调一切以顾客为导向、为中心，针对顾客的需求生产和提供公共产品和服务，做到顾客至上、民众优先。无缝隙政府面对的顾客分为两部分：一是外部顾客。即广大市民、企业和社会各界；一是内部顾客，即其他政府系统的工作人员。政府职能、政府行为等都要紧紧围绕顾客展开。并把顾客的满意度作为政府运行的最大使命和考量标准。

(二)结果导向。无缝隙政府强调积极的目标，强调具体的结果和产出。强调工作的实际结果、预算和绩效并重，而不是工作本身或工作量的多少。

(三)竞争导向。在市场经济的大背景下，政府必须以竞争为导向，引进公共服务的市场竞争机制，改变对公共服务的垄断甚至独占的做法。允许和鼓励民间参与和提供服务。使公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构之间彼此展开竞争，以提供更加有效的公共服务。

(四)优化政府工作流程。在此过程中，并行操作代替了顺序操作。针对同一项目，政府各部门同时开展多项工作，而不是按顺序、逐级操作，加快了结果的实现。

(五)确保工作“主要序列”的持续流动。政府应主要关注能够直接为顾客带来效益的活动，排除、减少或分离其他活动，以取得速度和便利。其方法是先完整地绘制出工作流程图。然后逐项分析每个工作环节、步骤，确认增值和无益的步骤，最后排除、减少或分离不能增值的步骤，只保留增值和有益的步骤，从而优化工作流程。压缩工作时间。提高工作效率。

(六)通过网络在源头一次获取信息并实现共事。政府应通过推进政务办公自动化。加速公共部门内外的信息传递。使信息通过网络在源头一次获取，多个部门共享。

(七)通才取代专才。在无缝隙政府中，工作人员绝不仅仅是哪一领域、哪一方面的“专才”，而是拥有较为全面的专业知识和法律知识、较好的口头表达能力和应变能力、熟练掌握计算机操作技能的“通才”，能够满足顾客各项需求，处理各类公共问题。只有这样，才能确保政府的工作效率和服务质量。

二、目前龙崩政府工作中存在的主要缝隙

总体而言，龙岗干部队伍的执行力比较强，整个管理体制运行比较平稳、顺畅。但是，对照无缝隙政府的要求。笔者感觉区政府工作中很多方面存在缝隙，具体表现在：

(一)责任缝隙。这是当前工作中最大的缝隙。产生责任缝隙的根源在于责任心缺失。

(二)决策缝隙。监督制约机制不完善，缺乏科学合理的授权、分权、放权，该决策的不决策、该拍板的不拍板，是产生决策缝隙的主要原因。

(三)审批缝隙。长期以来我们在行政审批方面存在的主要问题，就是审批链条长、审批环节多、审批程序繁琐，各部门互设前置性审批条件。权力与责任脱钩、有权无责必然会导致审批缝隙。

(四)管理缝隙。在旧有体制中，同一停工作，各部门各自为政、各管一段。造成职能交叉、多头管理的问题；同时，一些跨越职能范围的复杂问题却无人负责，找不到责任主体。

(五)服务缝隙。现代公共管理学认为，政府部门天然存在“自利”的冲动，希望人员越多越好，钱越多越好，事情和责任却是越少越好。典型表现就是重审批、轻管理、轻服务，重形式轻内容，重承诺轻实效，重措施轻落实等。

(六)执法缝隙。由于政府职能的交叉错位，行政执法中普遍存在着不少缝隙。从龙岗的情况看，专业执法与综合执法界定不清是导致执法缝隙的主要原因。

(七)问责缝隙。目前的闯责通常是事后问责，带有一定的被动性、滞后性和补救性。忽视事前预防和过程问责，就根容易使责任链条脱节而滋生责任缝隙。

(八)条块缝隙。政府不同层级之间以及条块之间存在责权利不对等的情况，如权力在条、责任在块，审批在条、监管在块。上面审批、下面监管，权力在上、责任在下。由于条块的不合理分割及衔接不畅，造成了上面审批的不了解情况，下面监管的难以执行。

(九)人才缝隙。通才的缺失，导致一些部门和街道每开展一项新的工作就增加若干人员，致使组织规模膨胀、人浮于事。我们现在开展的街道综合执法需要熟悉21项行政执法范围的通才。大综管需要熟悉各项业务的通才，并联审批需要懂各项政策法规的通才。上面千条线、下面一根针，越到基层越需要通才，基层过于强调专才和分工。容易导致岗位功能性缝隙。

三、龙岗建设无缝隙政府的基本构想

龙岗历届区委区政府都十分重视加强政府自身建设。2007年，我们推行了政府班子项目负责制，建立了业务主办人制度，理清了116条权责不清的工作事项，全面开展行政绩效考核工作。在部分单位引入IS09000质量管理体系。2008年，区政府提出了“使命必达”的工作理念，全面开展“政府效能倍增”计划，将串联审批改为并联审批。特别是近两年区委区政府开展的“大综管”新格局建设。充分体现了无缝隙政府的原则和思路。这些创新措施都为我们今年全面铺开无缝隙政府建设做足了准备。

(一)龙岗建设无缝隙政府的基本原划

1、坚持结果导向和过程导向并重的原则。坚持用效果来检验工作，以效果来判断是非。同时，要加强事中监督，强化过程纠偏和事中评价，从源头消除推诿扯皮和责任末端化现象。以过程控制来确保最佳效果。

2、坚持部门效率和整体效率并重的原则。建设无缝隙政府是一个系统工程，不能片面追求本部门效率而牺牲整体效率，部门效率要与整体效率无缝对接，部门效率要服从整体效率。

3、坚持优化工作流程与加强责任心并重的原则。优化工作流程与培育责任心要同步进行，否则，流程即使再优，如果执行者无责任心，建设无缝隙政府也将成为一句空话。反过来，执行者有责任心，如果流程不合理，建设无缝隙政府的目标也难以实现。

4、坚持完善机制与注重细节并重的原则。要通过不断完善运行机制来提高政府工作效率，同时要特别注重细节，因为在一定条件下，细节决定成败。

(二)当前开展无缝隙政府建设的几项重点工作

建设无缝隙政府是一个系统工程，涉及面广，工程浩大，过程较长，要分清轻重缓急，坚持循序渐进、先易后难，从必做和能做的领域开始，从矛盾和问题较集中的领域开始，从群众意见较大的领域开始，找准切入点和突破口。力争做到“横向的责任无缝隙、纵向的执行无缝隙”，努力为群众提供更近的、更快的、更好的服务。本着这样的原则，笔者认为在区的权限范围内，近期应重点抓好以下几项工作：

1、以大部制改革为契机。建立无缝衔接的责任体系。要坚持一件事情原则上由一个部门牵头负责，逐步理顺和界定不同部门间的职能分工，重点解决政府系统内部职能交叉、责任不清、事权分离和管理真空等突出问题：确需多个部门管理的事项。要分清主办与协办关系。强化部门沟通会商机制。主办单位要从全局角度出发加强协调，主动沟通，敢于处理和解决问题；协办部门要以事业、以大局为重，与主办部门密切配合，做到令行禁止。

2、以建立区行政服务大厅和网上行政服务大厅为平台，努力为民众提供“一站式”的无缝服务。要尽快启动区行政服务大厅的建设。组织全区审批部门统一进驻，集中所有职能部门现场办公，实行“一门受理、窗口运作、统一办理、限时办结”的运作方式，为老百姓提供“一站式”的审批服务。同时，还要建立和完善跨部门统一互联的电子政务平台，积极推行网上审批。

3、以优化流程和提高效率为突破口，开展无缝隙审批体系建设。要对一些流程复杂、手续烦琐、牵扯部门多、审批时限长的行政审批事项进行审批程序改革，取消无用的中间环节，压缩、归并重复或作用类似的环节，真正简化审批程序，缩短审批时间。龙岗区出台的《关于优化政府投资市政类项目审批程序的方案》，以及正在制定的“效能倍增”实施细则，就是以系统审批效率而不是以部门审批效率来编制审批流程，最大限度地简化程序。减少环节。

4、坚持以人为本。建立以市民需求为导向的服务体系。要在制定任何一项措施、出台任何一个政策时，首先想到以人为本。在服务群众方面，无非有三种情况：一是对于群众、基层、企业提的合理合法事情，必须马上办。他们提出的问题在一些部门看来是小事，可在老百姓心目中都是大事，部门之间不能转来转去。搞公文旅行。要能快则快。二是对于群众、基层、企业提出来的问题，有政策障碍的，不能简单地说“不”。首先要研究有多少合理性，有一定合理性的就要想办法变通解决。三是群众、基层、企业要求解决的事情，不在政策允许范围内的，也要认真研究。情况是变化的，原来不允许的，不是说永远都不允许，要坚持原则性与灵活性的统一。条件许可的可以先行先试、封闭运作。

5、以市场竞争为手段，促进公共服务的专业化和社会化。要最大限度地利用市场力量来提高公共服务的质量。降低公共服务的成本，抑制政府规模的扩张和人员的膨胀。一方面，要采取市场化手段，“花钱买服务”、“养事不养人”，提高政府的公共服务质量和效率。如我们现在正在开展的安全托管就是政府购买服务。借助专业力量辅助监管。提高监管水平的明显例子。另一方面，要通过积极稳妥地发展社区和民间组织，逐步把一些传统意义上的社会管理职能下放给这些组织承担。特别是在社会福利领域或社区服务层面。完全可以由贴近市民、自发组织的社区和民间组织来承担，其效率更高。同时有助于形成良好的社会风尚，增强社会的凝聚力。

6、以提升综合素质和责任心为切入点。提高公务员的服务意识和各方面的技能。要让每个公务员都树立起民众至上、民众永远正确的服务理念，改变“对上负责、对下忽悠”、“重管理轻服务”的倾向，千方百计满足公众的需求。特别是要树立增值服务和服务增值的理念，为服务对象提供各种类型的服务。从今年开始，龙岗区将设立公共服务质量奖，由服务对象主要包括企业、媒体和民众给政府机关打分，以此激励工作人员尽心尽力、尽情尽责，为群众提供良好的服务。

(作者：深圳市龙岗区政府区长)

(本文责任编辑仲仁)