提高政府公信力与群体性事件之消除

姚　亮　彭红波

政府公信力主要涉及三个层面：政府的一种能力和资源，政府行为的客观效果，公众对政府行为的主观感知。概言之，政府公信力就是政府行为的公正、民主和法治程度，社会公众对政府履行职责权力的满意度和信任度，以及政府获取社会认同的能力程度。政府公信力并不是一个抽象的概念，它至少由下列基本要素构成：政府的公正程度、诚信程度、服务程度、法治程度和民主程度。

总体而言，我国政府的公信力在不断提高，但随着改革的深化和体制的进一步调整，各种利益矛盾和纠纷不断涌现。群体性事件也日益增多，某些地方政府在公正、诚信、服务、法治、民主等方面存在的诸多问题也逐渐暴露出来。特别是2008年所发生的一系列重大群体性突发事件，都从不同程度反映了这些问题的严重性。这些问题如果处理不当。轻则会引起群众不满，重则会引发各类打砸抢事件，甚至产生更严重的后果。

群体性事件诱因之一：社会不公问题突出

群体性事件频发有着深刻的社会背景。近段时间发生的一系列群体性事件。实际上也是公众对社会不公正问题不满情绪的集中爆发。不公正的情形有两种：一种是经济利益分配的不公。相当一部分群体性事件是由于群众切身的经济利益直接受损引起的。参与事件的目的在于维护自己权益和争取更多的经济利益。如2005年河北定州征地事件的起因是政府土地征用价格太低，2008年重庆出租车罢运事件发生的直接原因在于出租汽车企业与驾驶员之间利益分配不公。同时。对日益拉大的贫富差距的不满也是群众参与事件的重要原因。《人民论坛》的千人问卷调查显示，68.45％的受调查者表示目前自己的付出与收入不成正比例。对目前社会贫富差距现象，公众表示难以接受。(《社会公平调查：96％民众对权力造成的不公不满》，人民网一人民论坛，2008年11月5日)另一种是权力造成的不公。《千人问卷》调查显示，96.11％的受调查者表示。“由权力造成的不公平”是当前社会不公平现象最为突出的表现。(同上)由此而引发的群体性事件，往往是“无直接利益”者参与居多，其参与主体主要是社会弱势群体，如下岗工人、失地农民、农民工等。他们参与事件的目的，往往是借机发泄对社会某一群体的不满情绪；或者说，这些群众的不满情绪，是他们曾经遭受过不公平对待而长期积累下来的。可见，社会的不公不但会引发群体性事件，还会降低政府抵御重大公共危机的能力。进而削弱政府的公信力，导致社会的不稳定。

群体性事件诱因之二：政府诚信危机

从最近发生的群体性事件来看。围攻、打、砸地方政府的群体性事件逐渐增多，如在贵州瓮安、云南孟连、甘肃陇南等事件中。当地政府与群众都出现不同程度的冲突，这在一定程度上突显了某些地方政府的诚信危机。具体来说，诚信危机表现在三个方面：一是政府决策缺乏连续性和稳定性，为寻求各自政绩的最大化，政策朝令夕改，经常是领导的更替意味着政策的变化；二是某些地方政府践诺能力缺失。无法兑现对公众的承诺，难以取信于民；三是某些政府工作人员整体素质欠缺，知法犯法、欺压群众现象时有发生，直接导致了政府信用形象的下降。可见，某些地方政府的失信极大地削弱了政府的公信力。已成为群体性事件发生和升级的一个不可忽视因素。

群体性事件诱因之三：公共服务短缺

当前中国面临的一个重要社会问题，是私人产品过剩而公共产品短缺，即公共基础设施、社会保障与社会服务、文化与传媒、社会管理、人居环境等无法适应社会发展需要，难以满足公众的需求。这些常常成为群体性事件发生的导火索，如医患纠纷群体性事件、企业改制群体性事件、环境污染群体性事件等。与世界主要国家相比。中国在社会保障、义务教育、公共卫生等方面的投人是最低的。这种短缺的公共服务无法满足公众日益增长的公共需求。由此而引发的群体性事件从不同程度反映了当前中国公共服务短缺的严重性。导致群体性事件进一步升级的另一个重要原因在于政府对公众利益诉求的回应度低。无法做到及时与群众进行沟通和反馈群众的意见，从而造成群众不满，最终助推了事件的爆发和升级。

群体性事件诱因之四：利益表达机制缺失

通常情况下，我国公众进行利益表达主要有两种途径：信访和司法。综观最近以来影响重大的群体性事件，不难发现，公众利益表达机制存在严重的缺失已成为引发冲突的重要诱因。一方面，信访责任难以落实，某些地方政府“拦访、堵访、截访”现象多，使群众的实际问题得不到解决；司法又常常受行政严重干扰，造成司法的不公。这就使得群众在信访和法律两条途径上都无法进行利益诉求。另一方面，公众又缺乏其他的利益表达渠道，政府与民间沟通不到位。利益表达渠道不畅，权益得不到保障，公众对政府的不满情绪就会与日俱增，一旦出现偶然事件，一些利益严重受损的群体就会采用非理性的方式宣泄自己的不满。造成群体性事件的爆发和升级。成为社会不稳定的根源。

群体性事件诱因之五：信惠不透明

纵观诸多群体性事件的发生和升级。其中一个重要原因就在于信息的不公开和不透明。经常是该公开的不公开；或前期公开后期不公开；或遮遮掩掩地公开；或成绩公开问题不公开；或公开不公开取决于个人偏好等。这些做法容易导致政府缺乏亲和力和感召力，丧失应有的公信力。此外，一些地方政府形式主义严重，为了彰显政绩，大搞形象工程，乱提综合指标，编造假报表、假信息，导致公众对政府的不信任。

群体性事件诱因之六：依法执政水平不高

一是权力的滥用。防范和处置群体性事件一般不宜采取以暴制暴的手段，政府应慎用权力，要以教育疏导为主。然而透视最近一些群体性事件的应急处置。不难发现，权力的滥用往往加速了事件的爆发。在湖南嘉禾事件中，当地政府公开打出这样的标语：“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”，(谭剑、胡作华：《被遗忘的依法行政：“嘉禾困局”为何所“困”》，《人民日报》2004年5月29日)这是典型的政府滥用行政权力。而最为突出的问题就是警力的滥用。警力的滥用往往会激化矛盾，为引发更大的冲突埋下了隐患。

二是程序不合法。用程序正义避免民众的质疑，可以增强处置结果的正当性和权威性。然而某些地方政府在群体性事件处理时草率行事。办事程序不合法也不公示。这突出表现在两个方面：一是急于对事件定性。一旦群体性事件发生，某些地方领导人首先想到的不是努力化解矛盾，而是对事件超前定性，把群众利益诉求“泛政治化”；或无根据地认定“一小撮别有用心的人挑唆煽动”，或“有黑恶势力操纵”，等等。二是执法程序不合法。在安徽池州事件中，现场执法的民警没有切实做到依法办事，既未给触犯刑律者戴手铐，也没有把他们抓上警车，反而开着肇事者的车到派出所，使得现场的群众怀疑公安部门能否秉公执法。产生不满情绪。

三是问责制缺失。很多政府问责都是因为发生了群体性事件，经过媒体的报道引起了社会的广泛关注而被动进行的，事前的问责少之又少。实际上。问责制重要的不是事后问责，而应是事前有效规范干部的行政行为。只有明确了干部的岗位责任，同时在重大事件发生后加大问责力度，才能使干部认识到问责制的重要性，才能更好地维护政府公信力。

客观地说。各种群体性突发事件让某些地方政府正视了自身治理中的种种缺失，对于改善政府与公众关系具有重要的现实意义，有助于政府公信力的提高。预防和处置群体性事件。是一项复杂的政治性、政策性很强的民心工程。通过扎实的群体性事件应对工作。政府的风险预警能力、科学决策能力、统筹协调能力、依法处置能力和群众工作能力可以得到提高，从而赢得群众的支持与信任。增进政府的公信力。

(作者：中共中央党校研究生)

(本文责任编辑李红)