当代中国官员财产申报制度建立的难点及对策

林　喆

一、建立官员财产申报制度：预防腐败的“紧箍咒”

在中外历史上，统治者在反腐败的过程中积累了正反两方面的诸多经验，曾出现过的反腐败的实践模式(即样式或“措施”)，大致可以归结为四种：重法促廉模式、低薪(俸)清廉模式、高薪养廉模式、以法导廉模式。其中，以法导廉模式是现代社会普遍运用的一种反腐败实践模式。

重法促廉模式虽然也将法制视为治廉的主要社会控制手段，但是它更注重法的惩治功能，强调唯有以严刑酷法才能保证官吏的清明廉正。与之相区别，以法导廉模式强调法在社会各种治廉手段中的主导地位，力图以法制为中心建立不同层面的权力制约机制。形成一种内在的权力制约机制。它坚信，在社会结构中必须形成一种内在的以法律为主导的制约机制，才能使公职权力在运行的一些重要环节上受到应有的制约。

从一些国家或地区以法导廉的经验来看，其所采用的制度、措施法规在形式和内容上有许多相似之处。共同特点是：

首先。具有较为完善的廉政立法，有一部或多部防止公职人员贪污受贿、或以贪污受贿为重点的法律文件。各国或各地区的法律文件从不同角度对公务人员在执行公务或日常工作交往及社会、经济活动中的行为作了严格的限制。其中最重要的规定涉及以下四个方面：一是关于公务人员接受礼品限额的规定。二是关于公务人员从事第二职业的规定。三是关于公务人员财产申报制度的规定。四是关于公务人员公职活动中回避亲属关系的规定。五是关于公务人员违法行为法律责任的规定。

其次，建立起一整套严格的考试或考核制度。公务人员的聘用及其晋升必须经过严格的考试或考核，以保证一批优秀的人才进入政府部门，做到国家机关内部的纯洁。

再次。建立了一整套专门行使或兼有廉政职权的反腐组织。

从完善的廉政立法方面来看，公务人员财产申报制度的规定对于防范腐败具有特别重要的意义。公务人员一年一度的财产申报制度是预防腐败的一个“紧箍咒”或拦洪堤坝。能使任何借助权力而获得的不当收益，在审查中因与正常收益相去甚远而暴露无遗。也就是说，这是一项易于发现问题的制约机制。正是这样，大多数国家对于公务人员财产申报制度有着明确而严格的法律规定。

二、建立中国官员财产申报制度难在何处

那么，我国有没有这项制度呢?从严格意义上说，没有。

严格意义上的官员财产申报制度至少有四个重要特点：一是将规定提升到法律层面，有一部官员财产申报法律；或在反腐败法中专设官员财产申报章节，如英国的《净化选举，防止腐败法》(1883)将申报分为初任申报、日常申报和离职申报三种。(余晖：《人民时评：官员财产申报做了总比不做强》，“人民网”2009年2月2日)从而使不依法申报的行为成为违法行为。二是对于申报内容进行审查的环节。三是进行公示的环节。四是对于谎报、瞒报行为进行严厉惩治的环节。一些国家(如韩国)甚至设立了瞒报罪。

如果据此标准判断。我国目前还没有真正意义上的官员财产申报制度。而只有干部收入申报制度。中共中央办公厅、国务院办公厅1995年颁布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》(中办发[1995]8号)(以下简称《规定》)只有7条，其对象为镇、县直各单位的副科级以上领导干部。其中第3条规定了申报人必须申报各项收入的范围，包括工资、各类奖金、津贴、补贴及福利费，从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得等，以及其他合法收入。它规定：每年7月1日至20日。申报人必须申报本年度上半年的收入：次年1月1日至20日申报前一年度下半年的收入。因特殊情况不能按时申报的，经县纪委批准，可以适当延长申报时限。负责接受申报人收入申报的是县纪委(监察局)；市管干部的收入申报一式两份，由县纪委报送上级纪检监察机关。《规定》对于申报人不申报或者不如实申报收入的行为也有处罚，但简单且轻微，只规定：“由所在党组织责令其申报、改正，县纪委(监察局)视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。”

与国外一些国家的相关法律相比，我国的这一收人申报制度的规定不仅显得过于简单，其在反腐败中的作用如何，也有待进一步探讨。

这些年来的实践表明，几乎没有一起重大的腐败犯罪案件是通过这项制度发现的。胡长清、成克杰、陈良字、刘志华、李金宝、郑筱萸等贪官动辄百千万的贪腐数字，既没有在收入申报制度中被发现，也不是通过考核制度而暴露的。其他如黑龙江省原政协主席韩桂芝受贿702万，北京市交通局原副局长毕玉玺受贿1004万，苏州市原副市长姜人杰受贿1亿多元，海南文昌市原市委书记谢明中藏在广东化州老家的19个密码箱内的现金2500余万元……等等，这些在法庭上被确认的钱财也没有一项是通过收入申报制度发现的。他们的败露或者是因群众的举报，或者是由他案牵出，或者是中央在巡视中发现。

干部收入申报制度理应最能发挥作用，也就是说，这本该是最能发现问题的一项制度。但在现实操作中，由于申报的结果不公示，缺少相应的制约，致使可能出现隐瞒和虚报。于是，现行的一年一度的干部收入申报就成了一种形式或摆设。不再具有发现问题的功能。

《规定》第7条有“县纪委(监察局)负责对本制度执行情况进行监督检查”的硬性规定，然而，不知十多年来各级纪委或监察部门是否质问过那些只报工资收入而隐瞒其他收入的干部?是否认真地审查过干部历年的申报表。并对不实者做过处罚?

在一些地方。最终被发现出了严重问题的贪官们年年贪腐。却年年顺利通过收人申报，并在其连续贪腐的年间不断得到重用、奖励和升迁。这些官员“出事”时大都桂冠满顶、荣誉挂身，从而使整个案情的披露充满了讽刺的意味。干部收入申报制度不仅发现不了他们的问题。不能起到预防腐败的作用，更令人担忧的是。这项制度每年都在为贪官们提供着“廉洁”的证明。看来，在一个大贪官落马之后。很有必要对当年在其考核或收人申报中做出“合格”结论、让其安全过关的有关部门及其人员进行问责。

从逻辑上讲，发现不了问题的制度本身一定存在着严重的缺陷。制约或预防制度发挥不了应有的作用，就一定存在着某种抑制其作用发挥的机制或阻碍。

那么，问题出在何处?

笔者认为，这一制度在设计时少了三个关键环节：对于申报内容的审查，对于申报结果的公示，以及对于谎报、瞒报行为的惩治。

没有这些环节，当然无法依靠这一制度发现问题，防范腐败。

干部收入申报制度在当初设计时之所以没有考虑到结果公示等环节，其原因主要在于：

一是对一些干部诚实信用严重失缺的程度估计不足。人们以为制度一旦建立，所有的干部就会如实申报收入情况。而事实上，很长一段时期以来，我们的一些干部讲大话、空话、假话、没有信用的现象并不少见。估计不足自然导致防范措施的失缺。比如一旦出现谎报，如何处罚、追究等没有具体的措施。既然没有这一环节

制度的严格设计。年年谎报、瞒报、满报，就有可能成为干部队伍中的一种普遍现象。

二是对监督主体认识不清。设立该制度的目的只是为上级部门掌控。由上级组织掌握官员的财产收入情况。与考核的结果只是给上级领导而不是给民众掌握一样，都不是给最主要的监督主体(人民群众)看的。这是制度设计环节上的缺乏。

三是没有建立全民信用卡制度，由此加大了干部财产转移、瞒报的可能性。并削弱了银行的主要监控作用。

四是对收入申报结果公示可能带来的消极面的担心——官员的高收入与普通群众低收入的强烈反差容易导致社会的不安定。担忧的结果是，并设有对公示环节进行精心设计，而是干脆取消了公示环节。

少了内容审查和结果公示这些环节，使得民主过程变得不彻底，徒有一半形式。这就是“半截子民主”。这就出现了一个人为设置的盲区，使得干部收入申报这项本该发现问题、预防腐败的制度，未能发挥其应有的作用。

为了克服制度上的这一缺陷，近年来全国一些地区在官员财产申报制度方面进行了大胆的尝试。较为典型的有几例。

先是新疆阿勒泰地区。2009年1月2日，新疆阿勒泰地区所有县处级干部的首次财产申报工作正式开始。第一批申报财产的有55位，第二批申报的约1000余人。在阿勒泰地区。所有被提拔的县处级干部都要经过严格的党纪、政绩考核。其成绩与财产一起公布。其公示的范围很大，当地1054名干部的财产申报状况，被放在阿勒泰地区的廉政网上。

差不多同时，浙江慈溪市对500余名官员车房等财产信息进行了公示。2008年12月5日，慈溪市纪委和慈溪市委组织部联合印发《慈溪市领导干部廉情公示暂行规定(试行)》，要求对市委管理构现职副局(镇)级以上党政领导干部和国有(控股)企业负责人实施廉情公示。首批进人公示范围的干部数量为700余名。随后。四川宜宾、湖南浏阳纷纷对基层领导干部家庭财产收人登记进行了公示。

这些举措得到了广大群众的欢迎，但也有人对其中所暴露出来的问题提出质疑。如。阿勒泰地区的收入登记留出了“秘密申报”部分，需要填写《秘密申报表》。该表不对社会公开，由当地纪检部门内部掌握，只有在官员受到严重党纪敢纪处分或刑事处罚后方可申请查阅、使用其秘密申报材料。其《领导干部财产申报的规定》指出：“党风室、预防腐败办公室必须对申报对象秘密申报部分保密，任意泄露扩散申报材料内容的责任人，将视情节给予党纪政纪处分，情节严重的给予开除党籍、开除公职处分，由于泄露秘密申报材料造成严重后果构成犯罪的，移送司法机关处理。”又如，在阿勒泰地区廉政网上公开新提拔任命的55名县(处)级干部初任申报后，随即就有网友跟帖，对“收礼”申报一栏全部为“无”的“零申报”现象提出质疑：既然是“零申报”，“收礼”栏目或这项制度的存在还有意义和价值吗?

对此，该地区的有关领导指出，设计申报“收礼”本身不是为了让官员“自首”。而是让其“自律”。不是为了反腐败多抓几个贪官。而是预防腐败少出几个腐败官员，是对领导干部起到警示和成慑作用。(《新疆阿勒泰55名官员财产申报引发舆论交锋》，“新华网”2009年1月23日)可见在指导思想上，官员财产申报制度的设立不是为了发现问题，而是为了警示。

也有人提出，在各地兴起的公示官员财产申报的行动中，公示范围有不断缩小的倾向。阿勒泰地区干部的财产申报状况被放在地区的廉政网上，浙江慈溪市官员申报的内容被张贴在各单位的公告栏上向本单位的人公示3天。而开始进行试点的四川省高县则“基本取消了公开的内容”。填好的表格，将由专人收集并送达县纪委，最后放人专柜保管。整个过程中，公众根本无从参与了解。唯有湖南浏阳市拟议中的官员财产申报制度可能是申报和公开得最彻底的。这个方案拟将申报者的工资收入以及大宗财产实行彻底公开。并通过报纸、广播电视、网站等媒体进行公示，接受群众监督。然而这个方案最终能否不打折扣地得以通过。还是一个未知数。(孙立平：《腐败开始制度化官员财产申报是利益集团试金石》，“凤凰网”2009年7月25日)

尽管各地举措有其不完善之处，但大力推行官员申报公示制度已成为中央坚定不移的信念。

2009年“两会”前夕，温家宝总理在与网友在线交流中谈到官员财产申报制度这个话题时说：“我认为这个建议是正确的，这应该是反对腐败的一项重大举措。我们说要实行政务公开。也要对官员的财产收人实行公开……我们正在积极准备这项工作。”3月7日。全国人大代表、中共中央书记处书记、中央纪委副书记何勇表示，中央纪委正在想办法制定官员财产公示的有关条例或者规定，新疆阿勒泰的试点经验将是重要的参考。(《京华时报》3月8日)

三、完善我国干部收入申报制度

鉴于目前我国制定财产申报法的条件还不具备最基本的条件(尚未实行全民信用卡制度)，在真正意义上的财产申报法出台之前，可以充分利用已有的制度资源，通过增加环节来完善现有的干部收入申报规定。

具体地说，申报对象可以逐步扩大到所有的国家工作人员及其家属。就国家工作人员来讲。除了对他们进行任职、离任时的审计外，还应要求他们在任职前、任职期间、离任时对自己和家庭的财产进行如实申报。其申报范围可依具体申报对象的工作性质及重要程度作不同的规定，其具体操作除了各级纪检监察机关外。可逐步交由银行执行或监督。

可以增加三个环节：一是审核环节。即审查核对环节。通过检查核实申报内容。二是公示环节。申报结果的公示范围可以视条件的成熟程度而逐步扩大，可以先做到同级公示，即在班子内或同级干部中公开，由人大产生的干部的收入申报在人大中公示，这里不应有“秘密申报”部分，也即不应有暗箱操作部分。三是追究环节。根据检查结果，对于不如实申报收入，或瞒报、漏报、谎报者做出严肃处理，给予党纪、政纪处分，对于多次谎报者应免去其领导职务。四是信用记录环节。对于是否如实申报的情况应记录在案。建议各单位纪检监察部门有必要对现任干部任职以来历次收入申报记录进行一次大检查，使检查结果进人干部信用档案(所以必须先建立干部信用档案)，以供组织部门任免干部时参考。

总之。干部收入申报应在阳光下运行。在条件成熟时出台已呼唤了十多年的《反腐败法》，并专设章节对官员财产申报做出明确而完善的规定。

(作者：中共中央党校政法部教授、博士生导师)

(本文责任编辑李红)