浅析我国证券交易税法的立法思考

2009-09-28张晓彤

法制与社会 2009年15期

张晓彤

摘要从1994年开始,国家计划开征证券交易税,但是一直到现在为止,证券交易税法仍然没有出台。目前规制证券市场的法律法规也有很多,但是总体上效力不高。在证券交易环节,目前使用的法律是《关于股份制试点企业有关税收问题的暂行规定》和《中华人民共和国印花税暂行条例》,征税对象只是股票交易。在证券类产品日益增多的背景下,制定一部完整的《证券交易税法》也体现了其必要性和迫切性。本文就以此为背景,思考关于我国证券交易税法的立法。

关键词证券交易税必要性立法构想

中图分类号:D922.2 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-339-02

一、我国证券交易税法立法概述

证券交易税是随着证券和证券市场的发展产生的一个新税种,根据美国库伯斯里伯兰德国际税收网站提供的95个国家和地区的税收资料,其中27个国家和地区开征过证券交易税。①

(一)是税收宪政的要求

我国宪法规定:依法治国,建设社会主义法治国家。法治的根本在于将宪法作为法律的基础,进而形成金字塔似的法律体系。②“依法治国的关键是依宪治国,税收法治则无疑是依法治国的重要组成部分,而税收立宪又是税收法治的根本前提,所以税收立宪是依法治国的重要部分。

在宪政制度下,公民纳税具有个人委托国家代为完成自己所必须而又无力提供的公共产品和公共服务的性质,也就是说,纳税人是在为自己纳税,是出于自身需要并依据法律决定和监督税收事项。宪政制度下的税收是人民依法向征税机关缴纳一定数量的财产而使国家具备满足人民对公共服务需求的能力的一种活动。③所以说,税收是组织国家财政收入的重要形式。对证券交易征税应该作为税收的具体形式,构成国家财政收入的一部分,其征收正是符合税收宪政精神的要求。

(二)增加财政收入的重要手段

税收是国家财政收入的重要来源,对证券交易行为征税,一个最基本的结果是可以增加财政收入。来自中国证监会提供的数据显示,截至2007年6月30日,沪深两市上市公司家数1477家,总市值达166232.8亿元。上半年沪深两市共计筹资1879.57亿元。沪深两市股票日均成交2027.18亿元,比去年日均增加440%。④

证券市场已经成为我国金融市场的重要组成部分,但是由于法律制度的不完善,目前我国只是对股票交易环节征收印花税。这样导致的结果征税的税基过窄,只对股票交易征税,而面对证券市场上的基金、期货等等各种交易行为不进行征税,无形之中就导致了税收的流失。从另一方面,关于征收印花税的法律依据,是国务院的暂行条例和国税总局、国家体改委暂行规定,按照“一税一法”的原则,法律位阶较低,不能有很好的说服力。

证券交易税是对证券的交易行为,按买卖成交额所课征的一种流转税。从聚集财政收入来看,由于证券交易税是对证券交易全额计税,具有不受投资者成本高低、利得多少影响的刚性。只要投资者的交易行为实现,所课征的税款也能相应得到实现,从而使国家能够及时、稳定地取得财政收入。从调节证券市场来看,证券交易税作为证券价格的组成部分,具有较好的示范效应,有利于调节投资者的转让行为,抑制短线投机,鼓励长期投资,减少证券市场的波动。通过开征证券交易税,有利于配合其它经济管理部门加强证券管理,促进经济行为的规范化,建立证券市场的新秩序。

二、证券交易税法设立的必要性

在2008年3月3日开幕的全国政协十一届一次会议上,《完善我国多层次资本市场税收政策》已经被确定为“一号提案”。理想的证券税制应针对证券市场的特殊税种,如证券交易税,而且要完善其他的相关税种,如企业和个人所得税。

(一)我国证券市场发展的必然

在十七大报告明确提出“要创造条件让更多群众拥有财产性收入”,以及加大直接融资比重之际,总体上应减轻资本市场的税负。在具体税种上,则宜以易征易管的交易税为主;并且不管是股票、国债、企业债、基金等均应同等征收,税率大幅下调。

证券交易税应该成为促进新兴证券市场发展的重要手段。大多数国家或地区在证券交易环节征税的目的是获取一定财政收入和抑制市场过度投机行为。虽然美、日、德等国家近几年来取消了证券交易税,但在证券市场发展的初期,这些国家都征收过证券交易税。因为在证券市场建立初期,征收证券交易税既能增加政府收入,又能稳定市场,减少外部消极因素,从而有利于培养一个更有效的资源分配体系,以减少过度投机行为以及盲目交易行为。但是,随着证券市场的发展,投资者的风险意识逐渐增强,投资心态日渐成熟,证券交易税调控证券市场的效果越来越不明显。于是,为了降低交易成本以吸引投资者,大部分发达国家都逐步取消了证券交易税,证券税制经历了由流转税为主向所得税为主的转变。由此可见,证券交易税并不是长期有效的税种,其征收与否取决于证券市场的发达程度。⑤

我国的证券市场虽然经历了一个比较快速的发展时期,但是鉴于法律制度的不完善,证券市场仍然处在比较脆弱的阶段,投机行为和盲目交易行为普遍存在。从证券交易印花税开征到现在,其实我们是在借着印花税的壳对股票进行征税,但随着股票交易额的激增和证券种类的逐步扩大,印花税这个壳已经容纳不下了。面对证券市场名目繁多的产品,印花税已经不能涵盖这些,所以,就有必要设立新的税种取代股票交易印花税,证券交易税正式在这种情况下的一种选择。

(二)促进资本市场公平和效率

税收是调节资本市场的重要手段之一。笔者之所以认为证券交易税应该设置一个浮动税率。比如,总体税率在0.1%上下浮动。全国人大在《证券交易税法》中授权国务院根据经济政策的变动调整税率。这么做的原因就是认为国家通过证券交易市场税率的改变,可以实现资本市场的公平和效率。

为了保证资本市场的公平和效率,可以课保证证券交易税维持在较低的税率。如果税率过高,就意味着增加了投资者的成本,也就相应地减少了投资者的利润。由于利润减少,投资者就会减少投资活动,将资金转移,这样就不利于证券市场的发展。相反,如果税率降低,就可以降低交易成本,减轻投资者的负担,增强信心,从而促进投资者投资,加速资本市场的繁荣。

三、我国证券交易税法的立法构想

关于证券交易税法的制定,从1993年提出到现在仍然没有正式颁布,原因有很多,但是我国证券市场发展的现状以及基于交易双方利益考虑是其中很大的原因。笔者尝试从立法内容和立法原则两方面对我国证券交易税法的制定提出自己的建议。证券交易税法我认为我们可以借鉴日本1962年颁布的《国税通则法》,这部法律虽然规模较小,但是内容涵盖实体法和程序法,并且其具体章节的排列是以税收机关行为为中心来构造的。所以,有学者认为这种排列体现出日本的税法是“征税之法”,而不是“权力之法”。之所以会基于这样的考虑,是因为我国与日本的税收环境大体相似:都有长期的封建社会的历史,这样长期的历史使得国内民众对权威的认同感比较强烈。

(一)我国证券交易税法立法内容

1.纳税人。证券交易税的纳税人是有价证券的卖方,即在中华人民共和国境内从事有价证券交易的单位和个人。以代理买卖证券的经营机构和证券的托管机构为扣缴义务人。

2.征税对象。我国目前的《证券法》并没有对证券做出一个合理的定义,但是从比较权威的经济学家的概念看,证券是各类财产所有权或债券凭证的通称,是用来证明证券持有人有权取得相应权益的凭证。依据这个定义,证券交易税所涉及的范围是有价证券,包括商品证券、货币证券、资本证券、不动产抵押证券。作为一种流转税,证券交易税的征税对象是有价证券的交易行为。

3.税率。证券交易税是对交易金额全额征税,税基较宽,税率也较低,纳税人因税收负担较轻,易于接受。由于证券交易税其中一个很重要的目的是政府规范证券市场的手段,所以,它的固定性特征相比其他税种不会太过明显,所以我们可以制定一个浮动税率的机制,只将税率维持在较低水平。这样也可以有利于政府根据国际经济形势的变化调整税率,以维护国内证券市场的稳定。

4.征税机关。根据我国一税一法的原则,我国的《证券交易税法》应该是全国人大或者人大常委会制定的基本法律,所以它的征税机关应由国家税务总局负责统一征收。同时,这个证券交易税是属于中央中央税种,由国家征收,收归财政所有。

5.征税方式。由于证券交易发生在二级证券市场,也就是在证券交易所内的交易。这种交易方式是一个完全电子化交易的过程。所以对证券交易行为征税,征税方式也向信息化转变。目前,现有的证券交易印花税是由扣缴义务人代扣代缴,但是因为交易过程的特殊性,我们应该充分利用计算机技术的发展,委托相关机构研发一套完整的程序,由税务机关、银行和证券机构进行联网,这个联网不只单单是网络的链接,还包括相关资源的共享,针对征税环节设计一个共同的数据库,运用先进的信息技术完成其征税过程。同时对关于征税的详细信息通过网络进行公示,这样也可以改变税务机关和纳税人之间信息不对称的局面。

(二)我国证券交易税法立法原则

从长远看,用证券交易税替代证券交易印花税有其合理性和必要性。证券交易税作为一种具体的税种,应该在符合税收原则的前提下还要保证有自己独特的原则来与这个税种匹配。鉴于证券交易税的特殊性,笔者认为有以下几个原则。

1.税收公平原则。税收公平原则最基本的含义是税收负担必须根据纳税人的负担能力分配,负担能力相同,负担相同;负担能力不等,税负不等。具体而言,必须做到横向公平和纵向公平。上文有提到,证券交易税设立的必要性之一是促进证券市场的公平和效率。公平作为法的基本价值之一,是在构建社会主义和谐社会进程中的价值追求。

在现有的证券交易印花税的情况下,征税对象既不涉及国债、金融债券、企业债券和投资基金等的交易,也不涉及国家股和法人股的交易,更不包含场外交易。在同一证券市场上,如果仅对某些金融产品征税而对另一些不征税,会造成各种金融产品交易成本的差异,最终将会影响证券市场的稳定发展。目前运行的证券印花税是按固定比例税率对双方征缴,对机构和个人大户利用资金和信息优势操纵股市的调控能力较小,未给中小投资者适当的优惠,加剧收人分配的马太效应。

作为一种公共产品,税收向来是取之于民,用之于民的。要做到税收取之有道,用之有效,既不“劫富济贫”,也不“劫贫济富”,既维护市场效率,又维护社会公平。税收法制的设立,要做到民主、公开、公正,以使税法最大限度地反映广大人民群众的集体意志。税制和税收政策目标的实现,需要法治的推动和落实,也就是说,要实现税收执法的公平。

2.税收效率原则。美国著名经济学家斯蒂格利茨指出:判断一个良好的税收体系的“第一标准是公平……第二个重要标准是效率”。税收效率原则是指政府征税应当有利于资源的有效配置和经济机制的有效运行,提高税务管理的能力,以最小的费用获取最大的税收收入,并利用税收的经济调控作用最大限度的促进经济的发展,或者最大限度的减轻税收对经济的妨碍。

证券市场是一个瞬息万变的市场,转眼间就可能会对收益产生巨大的影响。所以上文提到的征税方式的电子化也是基于税收效率原则的体现。以这种强大的信息技术是来支持税收的顺利实现的方式。而从另外一方面看,制定证券交易税,在立法时,就通过法定程序明确税种、确定税基、制定相应税率,以在后续的执行当中简化程序,降低征税成本,从而保证能够在实质上提高税收效率。

3.单向征收原则。单边征收原则,即是对交易的一方征税。证券交易税的征收直接关系到投资者的交易成本。基于对风险投资进行鼓励和扶持证券市场健康发展的考虑,证券交易所得税应实行低税率和征税方式以降低成本。

如上文所述,证券交易印花税在开征之初的一种重要角色是增加财政收入。虽然每一种税种的开征,其最基本的作用就是增加财政收入,但是印花税作为一种共享税,本身存在中央和地方税收收益分配的问题。从法律上将证券交易税设置为中央税,收益完全按归中央所有,可以不用再考虑中央和地方收益分配问题,所以也不用双边征收也增加以增加收入最终调节共享双方收益分配。

单边征收的最重要目的在于降低投资者的交易成本。我国的证券市场还有很大的发展潜力。适用单边征收,可以吸引更多的投资者投资以壮大我国的证券市场最终促进我国证券市场的快速发展。

注释:

陈少英.中国税法问题研究.北京:中国物价出版社.2000.

刘剑文主编.WTO体制下的中国税收法治.北京:北京大学出版社.2004.

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当前经济形势评述:我国的证券市场健康稳定发展.中央政府门户网站.2007年08月11日.http://www.gov.cn/jrzg/2007-08/11/content_713179.htm.

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