试论当前城市治安防控体系的不足及构建对策

赵忠诚

摘要城市治安防控体系,是整个城市社会系统为实现控制犯罪和维护城市治安的目的,由各种防范要素构成的相对稳定、旨在消减危害社会安定各种因素的有机整体。我国的城市治安防控体系还不完善,在体系建设,经费,人员保障,防控力度等方面都存在着诸多的问题,不能在打击和预防犯罪方面发挥应有的作用。本文对现行的体系从五个方面进行了分析研究,提出了现实可行的构建对策。

关键词治安防控体系 构建 对策

中图分类号:F292 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-276-03

随着我国工业化的进程加快,我国城市化水平不断提高,涌现出越来越多的城市甚至大城市群,2006全国城市人口已达57706万,占全国人口的43.9%。城市对周边的影响力越来越大,城市稳定也愈发重要。城市治安防控体系,是整个城市社会系统为实现控制犯罪和维护城市治安的目的,由各种防范要素构成的相对稳定、旨在消减危害社会安定各种因素的有机整体,也就是能够从整体上对城市治安进行有效控制的社会防范机制。即是要在人口相对集中的城市建立治安维护系统,以维护社会秩序的稳定,保障人民的安居乐业。

当前城市治安防范体系建设,是适应构建和谐社会、全面建设小康社会新形势的必然要求,对保障社会安全,促进社会良性运转都具有积极的意义。城市治安防控体系,是一个全方位、全时空,多层次,多种要素参与的复杂系统,它的良性运转需要人力、物力、财力的不间断投入,还需要更新思想观念,引入管理理念,科学的调动一切参与力量,合理配置资源,科学整合。但当前城市治安防范体系从认识到建设还存在一定的不足,影响了治安防控体系的运用效果,制约了公安机关职能的发挥。

一、当前城市治安防控体系存在的不足

(一)在治安防控中公安机关“独撑门面”

在当前经济危机的形势下,盗窃案件多发,已经成为影响许多城市社会安定的重要因素。据不完全统计,盗窃犯罪的主体大多是农民和无业人员。盗窃的原因也很多,一部分是以盗窃为职业,一部分出于猎奇心理盗窃,还有一部分确因生活困难铤而走险的。如果对盗窃案件的治理只注重打击的话,那么只能从表面上解决问题,制标不治本。若想彻底防治必须从产生的原因入手,比如针对生活困难的,政府职能部门可以采取加大救济力度,增加就业机会,扩大社会福利范围等措施,解决其生活困境,同时还通过多种形式和途径加强教育力度,从物质和精神两个方面构建和谐社会,就能从根本上消除不稳定的因索。百姓仓禀不实,衣食不足,谈何知礼仪、知荣辱。所以,公安机关的工作是事后性的补救,更多的工作,还要靠政府其他部门的努力。如群众上访的原因大多和各地方行政行为有关,这不是公安机关一家所能解决的问题。但现实是当前整个的治安防控体系几乎全部依赖公安机关及其组织的群防组织等专业力量,政府其他部门对治安防控体系建设参与过少,将犯罪过多的归结于公安机关的打击程度上,此乃治标不治本的错误理念。

(二)对城市治安防控的重要性认识不足

对城市治安防控的重要性认识不足主要表现在认知上存在的几种错误心态。很多城市的有关执法单位存在“重打击、轻防范”的心态,过分强调打击的震慑作用和短期效应,认为防范工作投入大、时间长、成效慢,在防范力量上很少投入甚至不投入。一些领导干部存在“亡羊补牢”的应急心态,他们往往因疏于防范造成发案后,临时组织防范,但效果肯定并不理想,甚至在防控过程中继续发案。一些单位个别人存在“自扫门前雪”的消极防范心态,他们只注重自身利益,认为“只要不在我这里发案,到别处与我无关”,即使发现了犯罪分子也不采取主动措施,使防范工作顾此失彼。

不良心态的存在就使必须动员社会最广大力量参与的治安防控体系在“根”上就已经“先天不足”,导致对它的认知上就存在这样或那样的不正确的认识,那么,建立一个有效的体系困难是可想而知的。

(三)防控体系建设软硬件保障不够

基层公安机关科技强警工作面临的突出问题就是高科技人才缺乏。由于基层公安工作侧重于实战,从事科研工作的人员少,高科技人才比较缺乏,科技强警研究工作局限于浅层次和应用型,深层次的开发研究能力不足,还需要借助外来的技术力量。资金严重不足,也制约了科技强警工作的发展,公安基层基础的建设资金缺口很大,完成科技强警建设任务还需要投入更多的资金。治安防控体系不可避免的需要大量的科技人才和装备,才能建立消耗少、可操作性强、效率高的治安防控体系。如果相关的人员、经费、装备保障不到位,人才缺乏,这个体系就又有了“后天不足”的缺陷。

(四)重点目标的防范措施不到位

以盗窃案为例,居民区盗窃案占有很大比重,居民区入室盗窃侵害的对象主要是家中无人看护的平房居民区和未安装楼寓防盗门、防盗门窗质量不合格的楼房住户。机动车盗窃案侵害的主要对象是未入库存放、未安装报警器和防盗锁具的夏利、面包等中低档汽车和摩托车,还有容易被侵害对象是饲养贵重禽畜,防范措施不健全的养殖户。

在整个城市中,除了这些高发地段、目标等,银行、“宾招疗”等重点单位的物防、技防措施不到位也是诱发盗窃案件的重要因素,比如没有门禁系统,没有楼宇对讲系统,没有红外、感应报警系统等等,甚至有的招待所、宾馆值班室兼职值班人员经常不在岗位,有人自由进出了还不知道,何谈其他安全防范措施的落实。个别重点单位有了一些技术安全防范设施也形同虚设,并没有专人管理,没有与公安机关建立联网,起不到应有的作用。

(五)对影响城市治安稳定的潜在因素防控力度不够

这突出表现在人口、特种行业管控工作中存在“死角死面”,发现和打击违法犯罪活动的能力不强。一是人口管理工作还存在“空档”。一些基层民警将重点人口管理当成软任务,只建档不跟踪,更不落实帮教、考核、跟踪考察等动态管理措施,使重点人口管理成了表面文章。此外,个别房屋出租户法律意识淡薄,将房屋租出后不及时到公安机关备案,对租房人的行径更是不闻不问。二是特种行业管理工作不规范、不健全,违法经营现象严重。个别特行从业人员法制观念淡薄,为了谋取利润,明知是违法行为却照干不误。这些成为影响城市治安防控体系建设的潜在因素。

二、当前城市治安防控体系的构建对策

城市作为人群高度集中的聚居区,也是各种案件集中展现的平台。建设“以公安机关为骨干,以群防群治为基础,以科技防范为支撑,以安全文明创建为载体”的城市治安防控体系显得尤为必要。从实践经验看,做好城市治安防控体系的构建,可以从以下几个方面入手:

(一)统筹好专业力量与群众力量、政府其他部门力量的协作关系

在新的形势下,组织发动群众维护社会治安,既要积极探索新的有效形式,又要坚持行之有效的老办法;既要适应市场经济的要求,组织开展有偿治安防范,又要发扬社会公德,提倡和鼓励义务防范;既要加强治安防范队伍专业化建设,又要注重发展业余治安防范队伍,共同维护良好的社会治安秩序。”

专业力量与群众力量、政府其他部门力量相结合,首先应该大力推进治安工作社会化,如调整充实综治、治保、调解、普法、帮教、联防等组织,在城市组建和发展治保会、保安服务公司、治安服务站、城乡专职治安联防队、单位内保队、保安服务队、义务看护队、物业管理队等群防群治队伍,建立长效治安防控机制,组织和发动社会力量参与治安管理工作。其次要政府其他部门力量的配合,例如影响某市社会治安的一个重要因素是旅游业带来的相关问题,主要体现在游客丢失物品,游客与本地商贩的矛盾上。个体旅馆、饭店、摊位的经营者与游客间的消费买卖纠纷,雇主与雇工间的劳务纠纷,承租方与承包方的合同纠纷,同行之间争抢客源产生的纠纷等较多。这样,就需要工商、卫生、税务、城管和公安机关互相配合,教育各从业人员,倡导文明经商、守法经营,并进行普法宣传,对不守法经营的个体户坚决依法从重处理,形成震慑。必须对经营者资格进行一定的认证和考核,提高服务质量,让游客满意。对宾馆、酒店、招待所、疗养院做好登记和联网工作,有情况随时通报,最大限度保障游客的安全,也保障商家的利益。还有经常不定期的对以上单位进行联合检查,督促落实各项防范措施,提醒服务人员和保卫力量认真履行职责,提高服务质量。而且要运用现代科技手段,比如安装监视器等等,增强各单位的安全系数,并且要强化以上单位的保安措施,不能让这些安全措施如同虚设。

(二)构建社区治安管控体系,增强社区在安全防范中的作用

社区建设是党和政府在新时期做出的战略决策,是适应时代的发展和顺应我国政治体制改革和经济体制改革的要求而做出的正确选择,对于整个国家和社会的现代化建设具有重要意义。

所谓社区警务,是警方与社区能动的互相作用,共同发现和解决社区所关注的治安问题,并采取各种合法手段和方式,开发社区资源,强化自治互助,以全面、系统、长效地维护社区治安秩序的思想模式和方法体系。其对外要预防、侦查并重,并运用社区资源,以服务群众及提高品质为警务运作导向,对内则强调参与、授权及激发警察个人的工作积极性与责任感。直至目前,对于社区警务的定义,学术界虽无统一口径,但可以确定的是,无论形式如何,在界定警察角色上却有着惊人的相似,即认为警察部门不能再游离于社区之外,而要融入其中,成为社区一分子。

新加坡在基层实施预防和控制犯罪战略,通过在社区居民和工商业机构内建立和发展防范组织体系,经验很值得借鉴。比如其推行防御计划主要有:

1.邻里守望相助计划。鼓励住在邻近的居民们发扬互助精神,照顾彼此之间的住屋与产业,协助防范与侦察罪案,协助发展一个有凝聚力和关怀他人的社会。

2.罪案防范委员会。警方通过罪案防范委员会了解商业购物中心或工业大厦内的最新保安情况,指导防范。

3.罪案防范理事会。由专业人士自愿组成,主要任务是帮助警方筹募罪案防范基金,说服专业组织支持警方的各种活动。

4.“999”报警系统。这是警方提高快速反应和加强社会面控制的方式之一,从总警署到邻里警岗都设有“999”报警电话,并通过先进的设施与警方各部门和警员保持最快的联系,公民只要看到或怀疑罪犯正进行犯罪,即可拨打“999”报警,警方会在最短的时间内赶到。

5.公共娱乐场所的管制侧重于事先预防。只要有某种违例的可能性,即会受到处罚,而不仅仅是事后追究。

发展社区自治事务,不仅可以节约行政化管理体制的成本,为社区建设注入活力,还可以促进城市结构合理分化,使得政府专门从事公共事务管理,而从大量繁杂的社会事务中解脱出来。这样既可以提高政府工作效率,精简政府机构,还可以分散矛盾,建立风险分担机制。从而形成政府管公共事务、社区管社会事务、市场管经济事务的合理格局,无论是对于政治体制改革,还是经济体制改革都具有重要价值。

(三)加强科技强警,并在有条件的地方发展社会化的区域报警服务网络

科技强警建设就是要以“金盾工程”为载体,以信息技术为先导,优化整合不同警种的科技资源,建设纵向贯通、横向集成、互联互通的信息系统,促进现场勘查与处置、物证鉴定、探测与监控等相关技术的综合应用,普及科技知识和科技应用技能,加快先进实用的科技成果转化,最大限度地发挥有限警力的作用。在经济条件等允许的条件下,要引进各类人才,比如增加外语人才,很好的利用现代通讯技术、控制技术、计算机网络技术建立的区域报警服务网络。与传统技术防范相比,这个网络在犯罪时空的压缩和预警信息的传递速度方面发生了质的变化,为现代化城市防控体系注入了新的活力。它把重点要害部位、高发案地区以及易受侵害的目标纳入技术防范的控制范围,实行全方位、全天候防控。能促进警务资源和社会资源的有机整合,依托110报警救助体系对不法侵害做出及时有效的处置,也广泛的利用社会安全服务资源提高了对违法犯罪的预警能力。

例如济南市公安局在城市防控体系建设中,逐步提升其在犯罪预防中的独特作用,初步形成了以110为龙头,以“一区两网九卡”为总体布局的城市治安防控体系。“两网”,以GPS卫星定位系统和CAS地面定位系统为依托的移动目标报警服务网络和以防盗防劫报警网络为依托的固定目标报警服务网络。目前全市直接接入区域报警服务网络的移动用户超过5000个,固定用户超过4000个,加上间接接入的大型商场、居民小区、内部单位等二级中心用户,享有区域报警服务的用户已突破3万个。“一区”,即警区化治安巡逻防控机制。以提高社会动态防控能力为目标,按照行政区划在市区设定5大警区,每个警区划分8个巡区,每个巡区配备一辆巡逻汽车,按照“在巡逻中出警,在出警中巡逻”的原则,在市区主要道路开展昼夜巡逻,目前已有40个巡区投入运行。“九卡”,即城市治安卡口体系。在城市九大道路出入口设立了交警、防暴、治安多警种参与,集交通检查、治安堵截、缉查盘查等多功能于一体的警务工作站,实现对城市出入口的有效控制。“一区两网九卡”的总体布局,将区域报警服务网络置于城市治安防控体系的整体框架下,改变了城市防控体系的系统构成,由人防为主向人技结合转变,提高了城市防控的科技含量和社会含量。

(四)完善以110指挥中心为龙头的快速反应机制

快速反应机制是公安机关为实现制止犯罪和捕获犯罪嫌疑人、处置突发事件、为公众提供紧急安全救援服务、保持和增强公众安全感的目标,通过公安机关和公众之间及公安机关内部接警、指挥、处警等各部门之间的有效协调与合作,所形成的使得民警能在最短的时间内到达案件、事件现场进行处置的一种工作系统。

快速反应机制的核心是快速反应,这个机制以110指挥中心为龙头。“110”诞生以来,无论是规模还是作用都飞速的发展。目前,全国所有地级以上城市公安局已经全部建立了110报警服务台和指挥中心;90%以上的县级公安机关建立了110报警服务台或开通了110报警电话,部分县级公安机关建立了指挥中心。

110指挥中心可以实现对街面警力“看得见、叫得通、听得着、调得动”。通过指挥中心的电子地图、图像监控系统、GPS系统和通信网络系统,以及高效的勤务指挥体系,可以实时掌握防控警力的数量和时空分布,对现行犯罪和突发事件做出快速反应。“警力跟着警情走”,110指挥中心还通过对治安、刑事案件发案数,发案主要地区、时间和破案数字的分析研判,在找出违法犯罪的规律和特点之后,将警力配置到最需要的地方,精确指导、精确打击,提升对现行犯罪的打击能力。

(五)做好群体性事件的预防

由于种种原因,目前还有相当一些矛盾没有得到有效化解。有的民事纠纷由于处理不及时或方法不当,转化为刑事案件。有的地方因官僚腐败,执行政策有偏差,干群关系紧张,不断引发新的矛盾。一些涉及部分群众共同利益的矛盾:如企业改制重组、工资福利待遇、征地拆迁等引发的矛盾,牵扯范围广,处理难度大,不断引发群体性事件。

在影响社会稳定的案件中,治安案件最为突出,其数量远远大于刑事案件。在农村,主要体现在土地纠纷;在城市,人主要体现在业主与物业之间的矛盾。群体性事件以其参与人数多、社会影响大为特点,构成了对社会稳定的极大压力,如果处置不当,个别问题、局部问题有可能转化为全局性问题,非对抗性问题可能转化为对抗性问题。因此积极预防、妥善处置好由人民内部矛盾引发的群体性事件,已成为新形势下公安机关在维护社会稳定工作中面临的一项艰巨而重要的任务,对于在城市中发生的群体性事件或外来的群体性事件,更因为其影响巨大而对城市治安体系建设带来很大压力。

这样,我们一是坚持“防范在先”的原则,强化基础工作、搞好“源头预防”。二是坚持“预警于先”的原则,突出重点、加强排查,努力获取深层次的情报信息,搞好“事前预防”。三是做好“三个处置”,是消化、解决群体性事件的有力保障。要在群众有串联迹象,尚未聚集的情况下,做好先期处置,摸清群众的基本诉求及愿望,尽快平息群众的躁动情绪,缓解矛盾,配合有关单位做好相关工作,防止事态扩大。并要全力以赴做好现场处置,准确把握党的政策,严格依法办事,对参与群体性事件的大多数群众立足于教育疏导,争取让群众自行解散,避免出现对峙和对抗行为。还要认真做好后期处置,不留后遗症。

(六)将巡逻工作与情报工作相结合

巡逻是公安机关对社会治安进行动态管理和控制的一种勤务方式,一般的,巡逻有随机性巡逻、渗透性巡逻、针对性预防巡逻等方法。它可以预防非法行为,维护公共安全和社会秩序,增强公众的安全感,为社会提供多种综合服务,还能锻炼民警的各方面能力,并且巡逻也能便于公众的监督,促进警民关系,可以说,巡逻是警察的一种基础性工作。

但是,巡逻也有它的不足之处,毕竟巡逻是公开的,对于那些在暗处的、秘密的或有明确目的精心策划的犯罪往往无能为力,鉴于此,巡逻与情报工作的结合成了不可避免的发展趋势,只有把两者相结合,才能最大程度的利用好有限的警力,最大程度的发挥警务巡逻的效能。

情报信息是公安工作中的核心要素,情报信息工作在全部公安工作中居于重要位置。加强情报信息工作,不仅是公安机关开展各项警务活动的基础,也是公安机关有效履行职责任务的前提,更是提高公安机关战斗力的关键环节。加强公安情报信息工作,必须牢固树立情报信息主导警务理念,充分发挥情报信息在警务决策中的重要作用,真正做到以情报信息牵引警务活动;必须构建统一规范、运转高效的警务情报信息平台,切实解决当前公安情报信息工作在资源整合、信息共享、流转传递和分析研判等方面存在的问题;必须大力加强情报信息队伍建设,切实加强对公安情报信息专门人才的培养,不断提高情报信息队伍的专业化水平,同时,要注意发展治安耳目和特情人员,深入社会生活面,获取有价值的情报。

综上所述,建立整个的社会治安防控体系,是公安工作的必然趋势,是民心所向,民愿所盼,民意所求,也是和谐社会的必然要求。治安防控体系建设是一项重大的系统工程,应分步实施,稳步推进,不断完善。在城市应着眼于充分发挥现有力量及技术装备,制定出切合实际的实施方案和具体意见。同时,逐步加大对基层基础设施建设的投入,改善交通、通讯、技术等装备条件,加快计算机网络建设,以适应新形势和任务的需要。总之,只有改变重打击轻防范的心态,从城市的实际情况出发,以公安机关为主导,其他部门互相配合,公众广泛参与,有选择的建立适合本地情况的治安防控体系,综合治理,才能真正实现社会的长久稳定。

注释:

闻哲.中国城市化进程加快.人民日报海外版.2007-09-27(A2).

对社会治安防控体系概念的确切界定,当前国内已有很多种,到目前尚未有一个确切定义。目前各界所得出的界定总体上可以分为两类,即从学理上(内涵)和从实战上(外延)两种。学理上的界定揭示了社会治安防控体系建设的理论依据是系统论,理论基础应当囊括社会控制理论与系统工程方法,建设过程是整合一切可资利用的治安力量的过程。实战角度界定多为实战部门立足实际,单对某地防控体系进行建设性描述,实战性较强。本文认为城市社会治安防控体系是一种社会治安综合治理的运行机制。上文定义参见:云翔.构建社会治安防控体系之我见.广西警官高等专科学校学报.2007(3).24-27.

嘉峪关市公安局.公安基层基础建设存在的问题及对策.

李润华.试论构建首都治安防控体系中社会资源的整合.北京人民警察学院学报.2007(3).66-70.

四川巴州网.社会治安综合治理基本知识.http://www.scbz.gov.cn/index.asp.2006-11-4/ 2008-5-10.

杨玉海等主编.社区警务.中国人民公安大学出版社.2005.4-5.

宫克.我国城市治安防控体系研究.大连理工大学2006年硕士学位论文.2006.15-16.

中安网.科技强警示范城市建设试点布局雏形已现.http://www.cps.com.cn/news/Html/saftcity/genzhong/2008/2/499724166.html.2008-02-23/2008-5-11.

中国监控网.治安防控体系区域报警网络的建设与发展.http://www.cmwin.com/CBPResource/StageHtmlPage/A256/A25620081914953750.htm.2004-8-10/2008-5-11.

马亚雄主编.世界警察导论.北京:中国人民公安大学出版社.2003.171.

刘学刚、闵政.110工作只能加强不能削弱.人民公安报.2004-8-9 (1).

马亚雄主编.世界警察导论.北京:中国人民公安大学出版社.2003.146—150.

丁家祥.试论治安复杂地区社会治安防控体系构建中的几个问题.上海公安高等专科学校学报.2007(4).64.