论行政不作为的救济

赵 敏

摘要“行政不作为从其法律后果上看表现为行政主体未做依法应做之行为,因此它一经成立,就必定是一种违法行为,也必然会使公共利益和个人利益受到损害。”所以建立相应的救济制度是依法治国的迫切需要。目前,我国关于行政不作为的事前遏止有所不足,应从立法和内部监督两个层面上完善其遏止机制。虽然在法律救济机制中有行政复议和行政诉讼两种,但基于其局限性的存在,也应予以立法和制度上的完善。

关键词行政不作为 救济 制度完善

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-113-01

一、 行政不作为救济的必要性

行政不作为是指“行政主体及其工作人员依法负有某种特定的作为义务,并且具有履行该义务的可能性,在程序上逾期未履行的违法行政行为,也即怠于作为。”从其概念可以清晰预见该违法行为的严重后果,故而关于此行为的救济也迫在眉睫,有以下几点原因:

第一,是由行政不作为的危害性决定的。宪法和法律确定了行政主体和相对人之间是一种应然的权利义务关系,且要求这种关系上升为一种实然的权利义务关系。而行政不作为正是违背了这种关系,违反了行政法治的原则,更重要的是会造成人民利益的损害。

第二,是由公民的合法期待和信赖利益决定的,“它们的理论依据来源于民法上的诚实信用原则或是公法上的‘法律确定性原则,它要求行政主体应本着诚实信用精神,以诚实信用的方法作出行政行为,并对行政相对人的正当合理信赖利益以适当方式给予保护”。

二、行政不作为的救济

(一)事前的遏止途径

笔者认为对于行政不作为的事前遏止应体现在立法和行政执法监督两个方面。应从以下几点进行完善:

1.完善行政法律规范

“行政不作为具体表现为行政主体及其工作人员在程序上的不为”,故而对程序的规范显得尤为重要。程序化意味着政府机关及公务人员行使权力的每一步骤及形式都有严格的法律约束,任何违反程序的行为都将受到制裁。就我国目前情况而言,制定行政程序法,规范行政机关的处罚权、许可审批权是行政法制化的迫切需要。

2.明确规定行政不作为的违法责任

从我国现有的行政立法中可以看出法律赋予行政机关的权利往往大于其应负的责任,且现有的责任认定也仅仅局限于行政作为违法责任,而不是行政不作为违法的责任。因此应在法律中明确行政不作为的含义、法律后果及惩戒方式。

3.加强行政执法监督

我国现有的行政执法监督部门和法规的设立可以说是相当完备的,应该可以达到其监督的作用。但在实际的应用中往往表面化的处理,没有达到其立法宗旨的要求。因此应当加大执法监督力度,对于行政相对人对行政机关的不作为进行分析并进行督办、催办或是追究其责任。

(二) 事后的法律救济途径

从我国的立法实践来看行政不作为的法律救济分为复议救济(行政救济)和诉讼救济(司法救济)两大方面。依据《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定,“可予复议和诉讼的范围只限于直接损害特定个人利益的行为,而并不是将损害公共利益的行为包括在内”,且仅仅限于具体行政行为。可见,无论行政复议还是行政诉讼都以保护相对人的个人利益为目标,忽视了侵害公共利益的不作为和抽象行政行为所引起的不作为。

但是,2000 年 3 月 10 日起实施的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第 22 条规定:“复议机关在法定期间内不作出复议决定,当事人对原具体行政行不服提起诉讼的,应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告;当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的,应当以复议机关为被告。”虽然该条款仅仅是司法解释,效力不及法律,但却反映了我国司法机关对于不作为给予救济的新发展。该规定将行政复议不作为纳入到了诉讼救济的范围,以充分发挥行政复议监督行政的功效。这一更改可被看作是进一步扩大行政不作为司法救济的契机,在将来修改《行政诉讼法》时将可诉行政不作为的范围扩大。

(三)行政不作为诉讼救济的完善

笔者认为,应将下列两种不作为行为纳入法律救济范围。

1.损害公共利益的不作为行为

目前我国对损害公共利益的不作为行为仅仅依赖行政监督的力量来约束,但这种监督的作用小之又小,将其纳入司法救济的重要性主要表现在以下几个方面:从个人利益和公共利益的关系上看“公共利益和个人利益是统一的、一致的,是一种共性与个性的辩证关系”,只要某个公民享受着该公共利益,则应该有权请求行政复议和行政诉讼的救济。行政不作为本身具有一定的隐蔽性,尤其是对于损害公共利益的行政不作为。这就导致了许多的行政不作为行为没有得到相应的纠正和惩罚,往往是享受该公共利益的个人利益受到损害时才会牵连出对于公共利益的损害。为了有效地发现并改正损害公共利益的不作为行为,必须将其纳入司法救济范围。

2.抽象的不作为行为

抽象行政不作为与具体行政不作为不同,它普遍地对于不特定的行政相对人的权利和义务产生影响。因为抽象行政行为经常是具体行政行为的依据,也是具体行政行为不作为的作为义务的产生依据,所以抽象行政不作为可能导致具体行政行为或具体行政不作为的发生,从而也能对相对人的权利和义务产生很大的影响。但是,普通民众对行政机关规范性文件的制定往往知之甚少,从而导致抽象行政不作为的大量发生,所以应将其纳入司法救济的范围。

笔者认为,要做到完善我国的行政救济体制应当着手于以下两方面:加大行政救济的范围,应当将抽象行政行为、内部行政行为纳入到行政救济体制之内;完善我国的程序规则。近年来对行政复议、行政诉讼和国家赔偿等程序上存在的问题和缺陷所作出的研究和探讨,有利于理论研究的深入以及立法的不断完善。通过上述几方面的努力,我们有理由相信,我国对行政不作为的救济制度将日趋完善,行政相对人的合法权益也将得到重视和保障。

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