食品安全法可诉性研究

高其明 张妮娜

摘要《食品安全法》有许多创新和进步之处,该法从公民的身体健康和生命安全出发,规定了食品安全监管机关和食品生产经营企业在维护食品市场安全方面应尽的责任和义务,赋予了市场主体各项权利。本文指出对食品安全法的可诉性予以完善,有助于市场主体真正有效享有食品安全法赋予的权利,切实有效保障公民的身体健康和生命安全。

关键词食品安全法 权利救济 请求权 诉讼权 可诉性

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-084-03

食品安全关系人民群众的身体健康,关系到社会的稳定,更关系到国家的形象。《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)于2009年2月28日通过,将于2009年6月1日正式替代《中华人民共和国食品卫生法》(以下简称《食品卫生法》)开始实施。

一、《食品安全法》颁布的积极意义

《食品安全法》较旧的《食品卫生法》有多处创新和进步之处。

(一)从“食品卫生”到“食品安全”,对人民群众的身体健康和生命安全保护更全面、更周到

从“食品卫生”到“食品安全”,体现了国家对食品安全所给予的高度关注。根据《食品安全法》第九十九条的规定,食品安全是指食品无毒、无害,符合应有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、恶急性或者慢性危害。而食品卫生是指为确保食品安全性和适合性,在食物生产的所有阶段必须采取的一定条件和措施。狭义上讲,食品卫生就是指食品干净、未被细菌污染,不使人致病。《食品安全法》不仅要求食品的生产符合食品安全的条件要求,而且要求生产的食品必须是无毒无害的;不仅要求食品要干净、无污染,而且要求食品符合应有营养的要求,不得造成对人体健康有任何隐性的危害。因此,“食品安全”的要求要远远高于“食品卫生”。

(二)“食品安全法”调整对象更加细化,食品安全监督管理覆盖“从农田到餐桌”的全过程

新《食品安全法》吸取了“三鹿奶粉事件”的教训,加强了对食品添加剂的使用、以及用于食品包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备等食品相关产品的监管。禁止一切使用非食品原料生产食品,在食品中添加食品添加剂以外的化学物质。《食品安全法》将食品生产和加工、食品流通和餐饮服务纳入调整范围,从生产、流通、消费三个环节上保证食品“从农田到餐桌”全过程的安全性,要求食品用农产品的生产者依照食品安全标准和国家有关规定使用农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品,严格禁止生产原料不符合《食品安全法》规定的食品安全标准以及营养成分不符合食品安全标准的食品。

(三)质量监督、工商管理、食品药品监督管理三部门分工负责、综合协调,真正实现食品安全“无缝隙监管”

《食品安全法》不仅规定了食品生产经营许可制度,并且细化了食品生产经营许可证的取得和发放办法,明确了各部门的职责,减轻了企业的生产经营负担。

(四)《食品安全法》新增了“风险评估”和“不合格产品召回”两项制度,加重监管部门和企业义务,有效保障消费者身体健康和生命安全

《食品安全法》第二章规定了食品安全风险监测和评估制度。国务院卫生行政部门会同国务院有关部门制定、实施国家食品安全风险监测计划,省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门根据国家食品安全风险监测计划,结合本行政区域的具体情况,组织制定、实施本行政区域的食品安全风险监测方案。“不合格食品召回制度”则是在食品安全事件发生后的补救措施。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准时,必须立即停止生产,召回已经上市销售的食品,并通知相应的经营者和消费者,以确保将可能造成的危害降到最低限度。

(五)取消食品免检制度

“三鹿奶粉”事件暴露了免检制度的弊端,质检部门放弃履行食品安全监管职责,将“安全免检”作为一项荣誉授予企业,给食品安全埋下了严重的隐患。新《食品安全法》取消食品免检制度,确保不合格产品不出产、不销售。

(六)严格法律责任、加大处罚力度,违规企业生存步履维艰

《食品安全法》第九章法律责任部分加大了对违法经营企业的处罚力度,规定了最低2000元,最高几万元的罚款额度,同时还要承当相应的民事赔偿责任、行政处罚,严重的要企业负责人和直接责任人承当刑事责任。《食品安全法》增加了食品生产经营企业违法经营的成本,让食品生产经营企业对违法行为望而却步。

二、《食品安全法》对权利救济的规定

《食品安全法》第一条开明宗义的规定:“为保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全,制定本法。”该条明确阐释了食品安全法的立法目的,即保障公民的身体健康和生命安全权。根据我国宪法第二十三条的规定,国家尊重和保障人权。生命权和发展权是首要人权①,生存权包括身体健康权和生命安全权,国家应该尽一切努力和手段保障公民的身体健康权和生命安全权,这是公民的宪法权利,同时是国家的宪法义务。

众所周知,“没有救济就没有权利,没有救济的权利不是真正的权利”②,没有保障的权利即裸露的权利只能称之为“自然利益”,没有人能对该利益真正排他性的支配享有,同样,没有权利的形成与赋予也谈不上权利的保障。③根据近代启蒙思想家的观点,有权利必然存在权利滥用的现象,社会学的冲突理论为我们解决“权利为什么需要救济?”以及“为什么会发生侵权?”等问题提供了基本思路④,基于此,法律要保护合法利益,维护社会正常秩序,就不仅仅应宣示权利,而且还应配置救济权利的各种程序。根据权利救济的形式和救济的主体不同,权利的救济可分为私力救济和公力救济两种形态,私力救济的常态是请求权的制度形式,而公力救济的常态则是司法救济的制度形式。

权利遭受侵害,其救济方式通常有两种。当原权利遭受侵害后,权利人通过私力救济的方式,要求他人履行作为或者不作为的义务,以期实现自己的权利或者使自己遭受侵害的权利恢复到完满状态——请求权;当权利人在提出该项请求权,要求侵权人为或不为一定行为之后,义务人仍然不履行该义务,则权利人此项请求权的实现就必须借助国家强制力保障实现——公力救济,权利人的请求权此时转化为向法院提起诉讼的诉讼权,司法机关作为国家保障法律有效实施的机关,接受权利人的诉讼请求,以司法判决的形式强制义务人履行其义务,以保护权利人的合法权利。

诉讼权是救济权的常态,是现代法治国家中的一项基本权利,是国家法律赋予社会主体在其权利受到侵害或与他人发生争议时,请求法院通过审判的方式保护其合法权益的权利 。从保障社会主体权利的角度,社会主体在其权利遭受侵犯时,应享有获得公力救济的权利。⑤

《食品安全法》从保障公民的身体健康和生命安全权出发,赋予公民权利的同时克以国家卫生行政管理机关、质量监督部门、工商行政管理部门和食品药品监督管理部门许多职责和义务,明确各个机关在保护公民身体健康和生命安全权方面应尽的职责和义务,并规定了相关部门怠于履行义务应当承当的责任。《食品安全法》第九章责任承当部分规定了各类违反本法行为所应承担的责任类型和责任形态,根据不同的责任形态,运用相应的救济方法予以救济。

三、《食品安全法》可诉性的缺失

研究食品安全法的可诉性问题,离不开对食品安全法实体规范的研究,只有法律作了规定,权利才能明确,因而权利遭受侵犯时才存在可诉性。《食品安全法》规定了食品市场三类主体的权利义务,第一类食品市场监督管理主体,主要是各级卫生行政管理机关、各级质量监督管理机关、工商管理机关、食品药品监督管理机关(以下简称市场监督管理机关);第二类食品市场生产经营者,包括各类食品生产者、经营者、食品原料辅料的生产者经营者(以下简称食品市场生产经营者);第三类,食品市场消费者。这三类市场主体之间形成的法律关系无外乎三种,食品市场监督管理主体与食品市场生产经营者之间的监督管理与被监督管理关系,或者按照经济法的一般概念称之为食品市场规制关系;市场监管主体与消费者之间的权利保障关系;市场经营者与消费者之间关系。

在食品市场规制法律关系中,市场监督管理主体为了修正市场运行缺陷,维护食品市场安全有效运行,保障公民的身体健康和生命安全,对生产经营者的行为进行规制,食品市场监督管理主体在对生产经营者的市场行为进行监督管理时,受监督管理的对象总是特定的,当受监督管理的主体(生产经营者)认为监督管理主体的监管措施侵害其合法权益时,依据现行的行政诉讼法律规范和经济法律规范,大部分的监管行为可以诉至法院,但是对于监督管理主体对某一类市场主体或者市场行为作出抽象的监督管理行为(抽象行政行为)时,根据我国现行行政诉讼法的规定,此类抽象的监管行为不是法院行政诉讼的受案范围,因此,食品市场监管主体的此类监管行为缺乏可诉性。食品监督管理主体在监督管理食品市场,维护食品市场安全性时的不作为,也存在可诉性的问题。当食品监督管理主体怠于履行食品安全监管义务,侵害了社会整体利益,而有关部门(如怠于履行义务的监管部门的同级人民政府或者其上级主管部门)又不对此不作为行为予以纠正时,没有任何法律规定谁能代表社会整体利益提起诉讼,寻求司法救济。无论是民事诉讼还是行政诉讼,都要求起诉主体必须要有诉讼利益,即起诉人必须与受侵害的利益有直接的利害关系。⑥在食品安全法及其他相关法律没有明确授予有关主体在市场监督管理部门怠于履行义务的情况下,为维护食品市场安全,保障公民身体健康和生命安全等公共利益提起诉讼的条件下,食品安全法的有效实施确实存在缺乏可诉性的问题。

在市场主体与消费者之间的关系中,根据食品安全法的规定,有关行为人的行为损害了消费者的合法权益应当承当赔偿责任。例如《食品安全法》第五十五条规定,“社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品,使消费者的合法权益受到损害的,与食品生产经营者承担连带责任。”消费者要求行为人承当赔偿责任,必须依据民事诉讼法的有关规定提起民事诉讼,根据我国民事诉讼法的规定当事人只有在自己的合法权益遭受侵害后,才能向法院提起诉讼要求赔偿。社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品损害了社会整体利益和广大消费者的普遍利益,而消费者只能在自己受到损害的范围内提起诉讼,没有哪个个人或者组织被授权能够代表社会整体利益和广大消费者的普遍利益提起讼诉。即便是民事诉讼法规定的团体诉讼,也只能保护到部分消费者的利益,即消费者依据民事诉讼法寻求救济,只能做到个案救济。从这一点看,食品安全法存在可诉性不强的问题。

四、食品安全法缺乏可诉性的原因分析及其缺失的弥补

食品安全法存在明显的可诉性不强的问题,究其原因,有以下几个方面:

(一)食品安全法规范本身的缺陷

《食品安全法》规范条文根据其内容大致可以做以下三种归类:第一类,授权政府卫生行政管理部门对食品生产和经营实施监督和管理;第二类,食品安全生产经营标准的规定,食品安全标准不仅是生产经营者从事食品生产经营活动必须遵守的最低标准,同时也是食品安全监督管理部门履行监督管理职责的法律依据;第三类,食品安全事故的处置及违反本法规定所应承当的法律责任,食品安全事故处置其实质还是对政府各部门面对食品市场突发事件、食品事故处置时的权限划分,从广义角度归类仍然属于第一类授权性规范;违法责任的承当不仅规定了食品生产经营企业违法生产经营所应承当的责任,同时也规定了监督管理部门怠于履行职责所应承当的责任,责任形式不仅有民事责任、行政责任还包括刑事责任。

第一类授权性规范,给予监督管理部门大量的自由裁量权,虽然《食品安全法》在进行条文设计时,已尽量明确各相关部门的监管职责范围,但食品市场监督管理部门在实际履行职责时难免会出现“越位”或者“推诿”现象,当监管部门因为“越位”或者“推诿”给受监管主体或者广大食品市场消费者造成损害时,谁能够代表这些人的利益要求监管部门承当责任?还是单纯的依赖“主管部门”、“上级部门”对这种行为给予纠正?根据现行法律的规定,对于这类怠于履行职责的行为,相关主体无权直接提起诉讼。根据《食品安全法》的规定,国务院卫生行政部门会同有关部门有权制定食品安全国家标准、食品安全风险监测计划、食品中农药、兽药残留的限量规定、屠宰畜禽的检验规程等,省级地方卫生行政管理部门有权制定食品安全地方标准。这些标准的制定如果损害了广大食品市场主体的合法权益,根据我国现行行政诉讼法的规定,抽象行政行为不属于法院受案范围,食品市场主体无权就该类行为提起诉讼。

第三类规范,主要规定了违法责任的承当,责任的承当形式有民事责任、行政责任和刑事责任。如果违法行为构成刑事犯罪的,由侦查机关侦查终结,移送检察机关提起公诉,由法院作出判决追究相关责任人的刑事责任,不存在可诉性的问题。行政责任的承当由行政机关对违法行为人作出行政处罚决定,追究行政相对人的行政责任,被处罚的单位或者个人不服处罚决定的,可以提起行政诉讼,此类行为同样也不存在可诉性的问题。但对于监管机关怠于履行监管职责,对违法行为不进行行政处罚,致使违法生产经营者逍遥法外。“三鹿奶粉”事件就是因为质检部门怠于履行监管职责,生产企业凭借一张“质量免检证书”为非作歹,损害广大消费者的合法权益,严重威胁到了人民身体健康和生命安全,给国家形象造成了极坏的影响。对于此类监管主体的不作为行为,其它相关的利益主体(其它生产经营者)和广大消费者是否有权就违法行为人的违法行为提起诉讼,或者就怠于履行监管职责的机关提起行政诉讼?《食品安全法》没有作明确规定,其它法律也没有类似问题的授权规定。《食品安全法》只是在第十条规定:“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为,有权向有关部门了解食品安全信息,对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”

(二)现行诉讼制度的缺陷⑦

当国家及其政府在履行各种社会经济管理职能的过程中发生纠纷时,有关主体寻求司法救济的主要手段是依据民事诉讼法和行政诉讼法提起诉讼。这两部诉讼法都对法院的受案范围和起诉条件作了严格的规定。民事诉讼法规定,人民法院受理公民之间、法人之间、其它组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系而提起的诉讼,其中提起诉讼的原告必须与被告有直接的利害关系。而在《食品安全法》规范下发生的纠纷,当食品生产经营企业的违法行为危害了社会整体利益,相关主体(如消费者)只有在证明自己的“直接利益”受到损害的前提下,在“受害范围”内提起诉讼,而相关主体很难也无权代表社会整体利益提起诉讼,法院因为受到职权的限制,也只能就“本案”所涉及的诉讼请求进行判决。这势必造成消费者维权难的事实,也容易使得违法生产经营者拿着对个别消费者的“损害赔偿判决书”继续进行违法生产经营,损害更多的消费者的合法权益。

依据行政诉讼程序寻求救济的途径同样并不畅通。我国《行政诉讼法》第二条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”行政诉讼法的立案范围非常明确的限定在具体行政行为中,而对于抽象行政行为及行政机关怠于履行职责的行为,由于广大市场主体不具有行政相对人的地位,无法主张自己的合法权益受到侵犯,因而导致他们不具有提起行政诉讼的原告资格。

(三)食品安全法可诉性缺失的弥补

通过对我国食品安全法可诉性的现状分析,可以看出,要使《食品安全法》发挥应有的作用,必须对我国食品安全法的可诉性加以完善。一个国家法律制度的完善离不开国家的法律文化与传统,借鉴外来先进立法例,同样必须要考虑外来法律本土化的问题。我国的法律传统历来是重义务轻权利,社会主体对于一般的权利受损,往往喜欢息事宁人的处理方式,普通百姓包括各类市场主体普遍存在厌诉思想,如果设计的程序不便于社会主体的权利保障,许多原指望司法救济的社会主体会因此而息诉。⑧因此,完善食品安全的可诉性必须要做到立足我国法律文化传统,充分利用现有司法资源,建立便捷的诉讼程序。为此,本文认为可以从下几个方面来加以弥补。

1.赋予市场主体诉讼的宪法救济权。根据我国现行的宪法规定和诉讼制度,公民基于宪法的权利遭受侵犯而向法院提起诉讼,法院是不予受理的(除民事诉讼法特别程序规定的选民资格案件之外)。这有宪法本身的原因,我国长期以来是把宪法作为纲领性文件看待的,宪法规定的各类主体的权利义务都是比较抽象的,而且缺乏具体的惩罚性规定。为保障公民享有的各项权利,我们必须认识到宪法所具有的一般法律特征。当公民的宪法权利遭受侵犯而寻求司法救济时,法院可以直接引用宪法规范判案,赋予公民宪法救济权。这至少可以解决公民身体健康权和生命安全权受到侵犯时,依照民事诉讼程序和行政诉讼程序寻求救济时法院受案范围限制的难题。

2.赋予特定组织代表社会公共利益提起诉讼的权利。受目前我国民事诉讼法和行政诉讼法原告主体资格要件的限制,可以赋予社会团体或者组织代表社会整体利益或者广大消费者的普遍利益提起诉讼的权利,例如授权消费者组织代表受损的社会整体利益提起诉讼,要求违法生产经营企业或其他行为主体承当法律责任,以保护社会整体利益和广大消费者普遍利益。

3.完善我国现行的行政诉讼程序。根据我国现行《行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围,抽象行政行为不属于法院的受案范围,行政相对人只有在行政机关的具体行政行为侵害了其合法权益时才有权提起行政诉讼获得司法救济,事实上,缺乏公平正义的抽象行政行为造成的损害远远大于具体行政行为,将抽象行政行为排除在法院的管辖之外,必将使市场主体的许多损害得不到救济,消除这一弊端的有效方法之一就是扩大行政诉讼的受案范围,将抽象行政行为纳入到行政诉讼的受案范围之中。扩大行政诉讼的受案范围还包括将行政不作为行为直接纳入到行政诉讼中。我国现行行政诉讼法对政府部门不作为的司法救济力度明显不够,除《行政诉讼法》第11条明确列举的几项以外,其他不作为往往被排除在人民法院的受案范围之外或认为起诉人不具有原告资格。弥补这一缺陷的理想方法是将行政机关的行政不作为直接纳入到行政诉讼受案范围,授予相关市场主体对行政不作为行为直接提起诉讼的权利。当然,为了避免滥诉现象的发生,对此类诉讼权利的授予要进行必要的限制。

注释:

①中国人权.新华网.www.news.xinhuanet.com.

程燎原,王人博.权利及其救济.山东人民出版社.1998年版.第349-351页,第12页.

③论民事救济,莫爱斯,石家庄经济学院学报.2005(10).

⑤⑥⑦⑧顾功耘、罗培新主编,经济法前沿问题.北京大学出版社.2006年版.第17页.第19页.第21页.第24页.