也论我国环境保护公众参与制度的完善

戴茂华 曾璋勇

摘要:随着我国社会经济的快速发展,环境问题日趋严重。而公众参与环境保护作为环境法的一项重要制度,对于维护公众自身生存环境,弥补国家在环境保护中的不足,实现可持续发展目标具有重要的意义。笔者从环境保护公众参与制度的内涵入手,介绍公众参与制度的理论基础和我国环境保护公众参与制度的法律依据,并通过分析我国环境保护公众参与制度的现状和缺陷,提出了相应的完善建议。

关健词:环境保护 公众参与 完善

一、 环境保护公众参与制度的内涵

“公众参与”作为环境保护中的一项重要原则,在环境法理论和实践中具有十分重要的地位和作用,它不仅是民主理念在环境事务中的延伸,更是可持续发展概念的基础。[1]

环境保护公众参与制度的内涵,有几种不同观点。有学者认为,环境保护中的公众参与指在环境保护领域里公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动, 使得该项决策符合广大公民的切身利益。[2]又有学者认为,在环境保护领域,公众参与,则指公众有权平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益相关的一切活动。[3]还有学者认为,公众参与原则,指在环境保护领域中,一切单位和个人均有权通过一定的程序和途径,参与与其环境权益相关的活动,其目的在于制约和保障政府依法、公正、合理地行使行政权力。[4]

笔者认为, 公众参与的主体仅限于公民, 未免过窄。从社会学角度讲, 公众参与指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体在其权利义务范围内有目的的社会行为。故广义上的公众参与包括一切与环境保护工作有关的单位、部门、群体和个人。用不同层次及不同参与面来表示,环境保护公众参与对象形成一种塔式关系。即环境保护行政主管部门→有关部门→社会单元(企业、事业单位)→社会团体(社团、社区及民间组织)→公民(城镇居民、农民等),甚至包括政府及司法部门在内。在这层关系中,无论主管部门还是有关部门,包括政府机关,其职能不仅仅是基层工作的领导,更多情况下,它还应以参与者——“公众”的身份参与基层工作,才能体现大社会、小政府的管理原则。[5]

二、我国环境保护公众参与制度的现状分析

当前,我国公众参与环境保护制度虽然在深度与广度上都有较大发展,也得到《环境影响评价法》的肯定,但实效仍不明显,我国环境法制领域并没有成熟完善的公众参与制度。

在制度设计上,我国没有成熟的公众参与环境保护制度。公众参与者的选择、公众参与的时段、信息发布形式、公众参与的渠道、参与的组织形式、参与的程序、参与的监督保障缺乏完整明确的规定。参与机制的缺陷导致公众参与环境保护的机会不足,缺少有效的程序规定和制度保障的公众参与是没有实效的,也不能发挥人们所期待的作用。

我国环境保护公众参与意识淡薄。据有关调查资料显示,中国一般的城镇居民中有44.3%的认为对环境破坏行为“管也没用”, 有9.8%的认为“由环保部门去管”, 39.7%的人认为“不关自己的事不必管”。公众参与环境保护意识之低可见一斑,在当前我国面临严峻的环境污染和破坏的形势下,提高公民的环境保护意识和权利意识已成当务之急。

信息公开制度的缺失,公众参与的程度有限。信息交流的主体不全面,沟通形式单一。信息相互沟通是公众参与的核心部分,根据项目的特点选择最佳信息交流形式是确保公众参与能否顺利获得预期效果的关键所在。目前公众参与的主要形式仍属于政府倡导下的参与, 并非公众的自觉行动。公众参与所需的基本的环境科学知识、环境法律法规的普及程度太低, 导致公众参与受到极大的限制。

公众参与的范围狭窄。环境保护领域涉及污染防治和资源保护两个方面, 相关的单行法数量也不少, 却只有环境影响评价领域配备了具体可行的公众参与制度, 其他单行法中仅有原则性的规定, 即使公众有参与之心, 却无参与之途径, 公众参与环境保护的范围自然是少之又少了。[8]

与世界上环境保护立法规定较完备的国家相比,我国环境保护立法基本上是末端参与,形式单一,且过于原则和抽象,缺乏可操作性和鼓励公众全过程参与的激励性规定,公众参与仅作为一项原则已不适应环境问题日益严重化的趋势。而在实践中,我国公众与政府在环境保护方面存在严重的二元分离状态。在公众心目中,环境保护只是政府的职责,而不是他们自己的权利,这也从另一个侧面反映了对公众参与环保加以制度化的必要性。显然在环境管理和保护中,政府的参与是重要的,但政府不是环境管理的唯一一员,公众的参与才是最为关键的。由于我国公众参与机制的不健全,环保团体的地位不明确,导致了环境诉讼中原告,往往以败诉告终。

三、我国环境保护公众参与制度的完善构想

公众参与环境保护制度的具体设计,法学界仁者见仁,智者见智。如有学者提出建立建议咨询制度,参与国家环境资源管理,完善诉讼制度,建立环境资源纠纷和解、协商和仲裁制度,充分保障公民知情权,在环境影响评价中强化公众参与,完善对环境资源管理机关的监督制度,环境行政中引入听证程序,参与执行检查,鼓励公众参与环境资源保护产业等来推动公众参与环境保护,建立公众参与环保制度。同时也提出了实现这些制度的途径,如通过立法规定环境权、提起环境诉讼、参与环境资源组织及活动、参与环境资源影响评价、环境资源质量报告等形式实现公众参与[ 9] 。另外,还有学者提出建立公众参与会议制度,完善人大代表、政协委员监督检查制度,建立环境保护问卷调查制度,完善代表提案和群众信访的办理制度,完善环境的宣传教育制度,明确公众参与环境决策的具体程序和效力,完善环境状况公布制度,保障公民的环境知情权,建立环境陪审员和环境案例听证制度,实施政务公开等来实施公众参与环保[ 10 ] 。笔者认为,我国环境保护公众参与制度的完善,应从我国环境保护公众参与制度的现状入手,针对存在的缺陷与不足,借鉴国外成功经验,提出完善的对策和建议。

一是建立环境信息公开制度,完善和保障公民的环境知情权。环境信息公开制度,是以公民的环境知情权为基础的。没有信息公开,公民不了解政府环境决策的依据、形成过程、基本目标、预期成本及效益等情况,就很难对政府环境决策进行评价,提出自己的意见和建议,这样,公众参与很可能是走过场。故建立健全环境信息公开制度,是公众有效参与的必要条件。我国的环境知情权法律制度虽有一定发展,但还未真正建立起来,尚存不少缺陷。表现在:第一,政府保障公众环境知情权责任不明确。第二,单向的公布形式难以有效保障公众环境知情权。第三,法律中未明确规定公民环境知情权。第四,环境知情权与公众参与制度衔接不紧密。第五,企业、产品环境信息公开不充分。故针对我国环境知情权法律制度存在的主要缺陷,完善和保障公民环境知情权,应建立综合的环境知情权立法模式 ;积极推动公众参与过程中的信息公开,在编制环境影响报告书进行环境影响评价时,应提前将有关信息公布以便在举行听证会、论证会时能集思广益,充分听取各方意见;明确政府职责,推动政务公开;明确环境信息的范围及限制,制定企业环境信息披露制度;完善环境知情权的法律救济。[11]

二是拓宽公众参与的途径与范围, 使之具体化、制度化、法律化。我国目前公众参与积极性不高的一个主要原因是公众没有获得参与的机会与途径。即公众没有参与的法律依据或可参与的范围很小。而环境立法中关于公众参与的规定也大多是原则性规定, 缺乏可操性。笔者认为, 应借鉴美国、日本等国家对公众参与的立法经验, 抓紧对《宪法》、《环境保护法》和有关环保法律法规进行修改和补充, 对公众参与机制的有关问题加以明确规定, 以便做到“有法可依”。在条件成熟时, 建议国家立法机关考虑制定一部《中华人民共和国公众参与法》, 以法律的形式加以规定。