农村公共物品供给中政府责任缺失及其治理

葛国玲

摘要受城乡二元经济结构的影响,政府在提供公共物品时实行“城乡分治,一国两策”。就城市而言,大部分的公共物品由政府提供。而广大农村地区公共物品供给主要是一种“自给自足”的方式,导致了农村公共物品供给严重不足。这与政府在公共物品供给中出现的责任缺失密不可分。本文描述了政府责任缺失的表现,并对政府责任缺失的原因进行相关分析,最后提出治理政府责任缺失有利于农村公共物品的有效供给。

关键词农村公共物品供给 政府责任缺失 治理

中图分类号:D638 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-271-02

当前,我国存在广大而相对贫困的农村地区,农村公共物品供给状况直接影响着农民的生活水平及农村社会的稳定。由于私营企业在农村地区无法实现利润目标,往往不愿担负公共物品的供给;而具有非营利特质的第三部门,则因受发展不完善、财力不足等条件的限制,也根本无法承担范围广泛、人口众多的农村地区公共物品供给责任。因而,政府成为主要的供给主体,承担农村公共物品的供给。可见,在农村地区公共物品供给中,不是强调政府退出,而是强调怎样发挥政府在公共物品供给中的积极主导作用。

然而,我国政府在公共物品供给中长期实行“城乡分治,一国两策”,导致我国农村公共物品供给严重缺乏。究其原因,除了因为当前农村正处于从传统的农耕社会向现代工商业社会转变的时期,公共物品的需求急剧增加和多元化外,另一个重要原因就是政府对农村公共物品需求的有意无意忽视。从政府具有提供公共服务职责的角度来看,政府在农村公共物品供给中出现了责任缺失,没有履行好提供公共物品的职责。

一、农村公共物品供给中政府责任缺失的表现

公共物品供给问题源于人们的共同需要和公共利益。由于社会生活中公共利益的普遍存在,因而,需要通过公共物品来满足人们的公共利益,实现公共价值。也就是说,公共物品是人类公共利益的载体。政府的理性目的,是追求社会福利最大化,实现公共利益。因而,政府自然成为公共物品供给的主要责任者。农村公共物品供给也在其职责范围之内。

农村公共物品,是农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品和服务。包括乡村公路、农田水利、义务教育、文化娱乐、医疗卫生、社会保障、信息服务、科技推广等许多方面。然而,当前农村公共物品供给主要是一种“自给自足”的状态,无法保证农村公共物品的有效供给,这与政府出现责任缺失密不可分,具体表现在政府有意或无意的规避供给责任、弱化供给责任,以及扭曲供给责任三方面。

(一)规避供给责任

与城乡分割的二元经济结构相适应,我国公共物品供给一直实行“双轨”制,即城市中公共物品基本由政府来提供,如水、电、路、学校、图书馆等;而在广大农村,大部分公共物品由农户自筹资金建设,政府仅给与一定限度的补贴,本来应该由政府提供的公共物品或由政府与农民共同承担的公共物品,却主要由农民承担。担负直接为农村提供公共物品职责的乡镇政府,应当履行的职能是,“领导本乡的经济、文化和各项社会建设,做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等着工作。”但乡镇政府因不能从上级财政获得充足的转移支付,也没有了征税权,导致乡镇政府的财政困难,无法有效的供给公共物品。这实际就是政府以财政不足之名,规避政府在农村公共物品供给中应担负的责任。

(二)弱化供给责任

政府弱化供给责任是指应当由政府提供的公共物品,政府不提供或提供不足,即政府无法保证农村公共物品供给的数量和质量。具体体现在:农村生活性基础设施建设十分落后,不能满足农民生产与生活的需要;生产性农村公共物品供给严重短缺,不能适应社会化大生产的需要;在涉及农村可持续发展方面的公共物品供给更是严重不足,农村的教育质量急需改进,农村的医疗保障也是普遍缺乏。作为公共利益实现者和维护者的政府,具有提供公共物品、维护社会公平的责任。然而,政府却弱化供给责任,导致农村公共物品供给严重不足。这不仅损害了农民的利益,而且直接威胁到农村社会的稳定,社会公平,甚至是国家的长治久安和可持续发展。

(三)扭曲供给责任

扭曲供给责任主要指政府出于其自身的利益诉求,提供不符合农民实际需要的公共物品。主要体现在,政府官员为了实现部门利益或者职位晋升,大搞“形象”工程或者“政绩”工程,不可避免地会不顾农村的实际情况,不顾农民真实的需求愿望、不顾供给成本的高低,热衷于提供诸如乡村道路建设、农田水利设施建设等看得见、摸得着的“硬”公共物品,而对于农业科技推广、农业发展规划、农业信息传播以及提高农民素质的“软”公共物品的提供则是积极性不足。这种“重政绩、轻实绩”行为的结果,必然导致农民真正需要的公共物品供给不足,而农民需要较小的公共物品供给又严重过剩,造成农村公共物品供需结构的不合理,公共资源大量浪费。

二、农村公共物品供给中政府责任缺失的原因分析

政府在农村公共物品供给中存在的责任缺失,导致农村公共物品供给大大落后于城市,农民的生活水平也受到了极大限制。其原因可从政府的“经济人”偏好、政府供给取向偏离、各级政府职责不清、多层代理制度和供给决策机制不合理五方面入手。

(一)政府的“经济人”偏好

公共选择理论认为,政府也是“经济人”,具有自身利益目标,最直接的目标就是政绩提升或职位升迁。因而,导致基层政府在提供农村公共物品时,考虑的是,其所提供的公共物品是否有利于实现其利益目标。同时,政府官员任期的短期化,更加强化基层政府的不合理行为。

(二)政府供给取向偏离

我国公共物品基本上是由政府来提供的,政府被认为是社会公平和正义的代表者。然而,我国政府在公共物品供给上显现出明显不公的供给取向。即在城乡二元分割的体制下,政府重城市、轻农村。这种供给偏好,把大量的公共资源投到了城市,而农村本来应该由政府提供的公共物品或由政府与农民共同承担的公共物品,却主要由农民承担。

(三)各级政府职责划分不清

按照财政分权理论,中央政府主要负责全国性公共物品的提供,地方政府主要承担地方性公共物品的提供。但1994年分税改革后,中央政府回收财政权,同时下放事权。由于没有充分考虑到县、乡财政的利益,导致地方政府,尤其是乡镇政府财权小而事权大,乡镇财政在一定程度上成为了“吃饭财政”,而无法保证农村公共物品足量、高效的供给。

(四)多层代理制度

在我国,农村公共物品供给习惯由政府完成。这种政府供给特点之一就是形成中央政府与地方政府间层层委托,表现出明显的委托代理关系。但这种委托代理链存在过长的问题,易扭曲政府的供给行为。中央政府一方面已经转移支付大量资金,或通过层层下达指标到乡镇政府,要求提供某种公共物品,却因层层代理产生的形式多样的“资金漏斗”,漏出上级投入的资金,进而导致处于最低端的农村公共物品的短缺。

(五)供给决策机制不合理

我国农村公共物品供给决策机制是“自上而下”的,即公共物品供给的数量、类型都是由政府来定夺的,并以行政命令的方式一级一级下达到基层政府。这种供给方式的结果是不仅导致符合农民利益的公共物品供给出现短缺,也造成了公共资源的浪费,农民负担的加重。

三、治理政府责任缺失,实现农村公共物品有效供给

政府在农村公共物品供给上存在着责任缺失,虽不是导致农村公共物品供给不足的唯一源头之一,却也是关键所在。政府责任缺失导致农村公共物品供给的低效率,违背了社会正义、公平的原则,并对农村乃至全社会的稳定繁荣产生了消极影响,必须予以治理,从而实现社会和谐发展。

(一)构建服务型政府,明确政府责任

计划经济时代,我国公共物品供给带有明显的管制色彩。经历改革,这一特征仍然存在,尤其体现在农村公共物品供给上。政府不是根据农民的需求来提供相应的公共物品,而是根据自己对公共物品需求的主观把握和预测判断。往往导致公共物品供给的低效率。而服务型政府则不同,它强调政府不应该关注公共物品的全面性,而应该注重对公众需求满足的有效性。服务型政府倡导一个重要方面就是重新界定政府的责任范围,这对于厘清我国政府在农村公共物品供给上的职责具有指导意义。当前,要提高政府在农村公共物品供给上的有效性,必须得明确界定从中央到乡镇各级政府的职责,并通过财政转移支付制度确保地方政府具有提供公共物品的相应财力。对于全国范围内“偏好一致性”公共物品,如义务教育、基本医疗等,应由中央政府提供;对存在较大偏好差异的公共物品,如农业技术推广、农村社会治安等,应由基层政府负责。

(二)实现基本公共物品供给均等化,保障社会公平

由于我国实行“城乡分治”的公共物品供给机制,政府在公共物品供给上的“重城市,轻农村”的供给偏好,有失公平,违背了政府职责。当前,要改变这种局面,政府必须担负起提供均等化基本公共服务和公共物品的责任。基本公共服务均等化是指在基本的公共服务领域应该尽可能地使全国人民享有同样的权利,或者说,政府应该尽可能地满足全国人民在公共服务领域的基本需求,即让所有公民在教育、医疗、就业、社会保障乃至公共设施方面都享有水平基本相当的服务,其中包括政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共物品与公共服务,具体包括财政投入、成本分担、收益分享等方面内容。因此,实现公共物品供给均等化,使每个公民都有相同的机会,享受政府提供的基本公共物品,不因性别、年龄、户籍、民族的不同而受到不同的待遇,体现的是一种机会的平等,有利于营造一个公正、公平的社会。

(三)培养具有主体意识的农民,健全农民利益表达机制

当前,我国农民由于文化素质相对较低,受传统思想影响较深,普遍存在主体意识淡薄问题,往往对与切身利益相关的公共物品的需求表达,缺乏积极性和主动性。而“自上而下”的农村公共物品供给决策机制,更不利于农民准确、真实的表达其利益偏好。作为公共物品供给主体的政府,要提高农村公共物品供给的效率,防止无效公共物品的过度供给和农民急需的公共物品供给不足,一方面,要有意识的培养农民的主体意识,鼓励他们主动行使其利益表达的权利,同时也要增强民主法制意识,合理的保护自身利益不受侵犯。另一方面,要建立使多数农民的需求意愿得以体现的农民利益表达机制。不仅为农民提供多种利益表达渠道,而且要保证农民利益能够在公共物品供给中得到体现。

(四)强化政府问责制,完善监督体系

来自普通公民、大众传媒以及专门监察部门等对政府行为的监督,其作用应当予以肯定。但其监督效果,则会因监督意见无处表达或无法找寻责任主体,而大打折扣。同样,在农村公共物品供给中,当对政府不合理行为进行责任追究时,因责任主体不清,最终导致社会对政府监督的有效性明显降低。因而,建立相应的政府问责制,有利于完善政府监督体系。政府问责制既是对政府官员失责行为的一种责任追惩机制,也是保障政府官员忠实履行责任的一种激励机制。问责制明晰了政府责任,并对政府哪些行为应该追究责任作出明确规定,这对于提高政府在农村公共物品供给中的行为有效性具有重要作用。就政府责任而言,如果失责者因为失责没有得到应有的惩罚,却从中获利,则必然再也没有履行政府责任的机关及其工作人员了。那么,农村公共物品供给将会出现主体缺失。因而,强化政府问责制,不仅完善了监督体系,而且也增强了政府对社会的回应力,优化了农村公共物品供给结构。

注释:

徐小青,郭建军.中国农村公共服务改革与发展.北京:人民出版社.2008(23).

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