食品安全需要统一标准和统一管理

孙健慧

我国最近执行的《食品安全法》与原来的《食品卫生法》相比，其最大改进是提高了对食品安全的国家重视，由过去的卫生、农业、质检、工商等各管一段，互相扯皮，实现了统一标准和统一管理。

食品安全的统一标准

以前我国食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准4级，而国家标准又分为食品卫生标准和产品质量标准。标准规定的检测方法不相同，得出的结论也不同。还有一些产品根本没有标准。食品安全标准不统一、不完整，标准之间的矛盾尤其突出。

1我国的标准太老太少，未与国际接轨。上世纪80年代初，英、法、德等国家农业初产品采用国际标准已达到80％以上，而我国食品安全标准采用国际标准的比例仅为23％；1995年制定的食品卫生法，仅规定了291条食品农药残留指标，而国际食品法典则规定了2439条农药残留标准。同时，相关分析方法落后，操作流程长，费工费时，对伪劣假冒产品，特别是恶意掺假产品的辨别能力较差。

2同一产品有几个标准，如葡萄酒，就有一个国家标准和两个行业标准，此外还有企业标准。导致市场上葡萄酒产品鱼龙混杂，质量不高。再如苹果，既有国家标准，又有农业部颁布的无公害标准、绿色标准、苹果外观等级标准，还有原商业部颁布的苹果销售质量标准。

3食品卫生标准、质量标准、国家标准等重复交叉，层次不清，例如黄花菜，按照卫生部关于干菜类食品的卫生标准，含硫量不能超过0.035毫克／千克。但农业部颁布的相关标准，二氧化硫残留量不得超过100毫克／千克。两个政府部门对黄花菜含硫量的规定相差两千多倍。不仅让执法机关陷入尴尬，百姓也迷茫，到底哪个标准才能有效保障消费者和生产者的权益?当年，沈阳市卫生部门根据卫生部的标准对市场上的黄花菜进行了查处，“毒黄花菜”事件波及全国各地，使黄花菜农和生产厂商叫苦不迭，损失惨重。后来在国家多个部门重视下，黄花菜的含硫量标准才得以统一。

4有的标准空缺残缺，适用性较差：虽然我国食品安全标准总共将近3000项，但内容不全面，指标设计涵盖范围窄，且存在空白，再加上检验方法不配套，计量单位不规范，由此导致标准的适用性较差。据了解，与国际食品法典委员会(CAC)、国际标准化组织(ISO)的标准体系相比，我国果蔬标准缺乏一些重要食品加工原料的质量标准和分级标准，无法实现对产品质量认证及优质优价，贮藏运输及包装标识标准不能满足果蔬贮藏流通需要，还缺乏二氧化硫、镉、砷、汞等有害物质含量的检测方法标准。

5部分标准不配套，技术含量低，缺乏前瞻性。目前，我国已组织制订农业国家标准400余项，行业标准1040项，并启动了农业行业标准制订修订专项计划和无公害食品行业标准专项计划。但与世贸组织规则相比，我国农产品质量安全标准还很不健全。

6检测方法不一致导致标准不一致：不久前，上海消费者状告雀巢食品含转基因成分，由于我国对转基因缺乏统一的检测方法，最终导致消费者败诉。一审中，因原被告双方对选择检测机构有分歧，法院指定上海市农科院对食品进行检测。上海市农科院采用《巢氏PCR方法》检测后，发现食品中含有转基因大豆。雀巢方提出异议后，上海市农科院又采用农业部《转基因植物及其产品检测大豆定性PCR方法》检测，结果没有检测到转基因成分。而第二次检测结果成为法院判决的重要依据。

7标准的技术内容与相关法律不一致，给食品卫生监督执法带来困难：例如，火腿目前共有《火腿卫生标准》等六项标准，其感官指标规定二级鲜度的色泽，表面可以有霉点，组织状态为肉身稍软，气味、风味略咸，脂肪有轻度酸败味。但《食品卫生法》第六条：“食品应当无毒，无害，符合应当有的营养要求，具有相应的色、香、味等感官形态。”两条规定不一致，大大降低了《火腿卫生标准》的使用价值。

《食品安全法》明确了统一制定食品安全国家标准的原则。要求国务院卫生行政部门对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等予以整合，统一公布为食品安全国家标准，不重复、不冲突，也不留空白。据了解，老百姓最关心的乳品质量安全统一的国家标准正在制定中，今年下半年就会出台。

统一的食品安全标准制定后，关键是公众如何获得食品安全标准的信息?《食品安全法》不仅赋予了公众的知情权，还规定了制定食品安全标准机关向公众免费发布信息，以及方便公众查阅的义务。

食品安全的统一管理

以前，我国的食品安全监管体系是一种“政出多门、管理交叉、责任不明”的多头分段监管体制。监管部门的数量多时甚至达到20～30个，形成“十个大盖帽管不好百姓一顿饭，八个部门管不好一头猪”的现象。

一是管理体系中存在职责交叉和管理“真空”，形成“不好管、管不好”的状况。有人将这种体制称作“五龙治水”，即由卫生、质检、工商、农业、商务部门形成多头监管；还有人称这种体制中有“八个婆婆”，即由农业、质检、卫生、工业、商业、环保、城管、出入境检验检疫等八部门分段监管，有时一个环节多个部门插手，有时多个环节一个部门监督，体制错综复杂。以猪的监管为例：第一个环节是生产兽药的企业，由农业部兽药局、工商局负责；第二个环节是使用兽药的养殖业，由农业部管理；第三、四个环节是作为兽药载体的饲料生产企业和饲料添加剂，由农业部负责；第五、六个环节是生猪收购和屠宰企业，除个体和私营业者外，均由商务部门负责；第七、八个环节是销售及卫生监督，是由商业部、国家质检总局和卫生部负责。

问题是许多部门都在执法，又各自执法。卫生部门查许可证、卫生标准、生产环境；行业主管部门管行业规范；质检部门查质量标准；工商部门管违法经营。四家检测机构都有权依据法律的规定，各自实施或者委托食品检测机构进行食品卫生质量的抽检；在信息公布方面，四个部门都有权公布自己对食品卫生质量抽检的结果；在行政处罚方面，四家分别根据食品卫生法、产品质量法、消费者权益保护法给予行政处罚。在实际监管过程中，重复监管和监管盲区并存，部门间责任不清的现象非常突出。一旦出现了问题，各部门纷纷找借口互相推诿，而且辩解理由都很充分，导致责任不清，难分主次，使部门问责流于形式。

二是经济转型时期拜金主义和无道德现象削弱了监管部门在食品安全上的行为自律。有费可收、有利可图的事情，则多家监管，“打篮球”，争利益，有媒体形容为，“一个部门前脚刚走，另一个部门后脚就来了”；而有责无利或责大于利时，则“打排球”，互相推诿。

《食品安全法》完善了食品监督管理体制，建立全程监管体系：从三个层次明确规定了食品安全管理体制。

第一，国务院设立食品安全委员会，负责协调、指导全国范围的食品安全监管工作。可以掌握全局，加强各部门之间的配合和沟通，弥补监管环节之间的漏洞与空白，使段与段之间实现无缝对接，消除“都不管”地带；同时，对食品安全实行分段监管，卫生部门承担食品安全综合协调职责；质检部门负责食品生产环节的安全；工商行政管理部门负责食品流通环节的安全；食品药品监管部门负责食品餐饮服务环节的安全；实现从原料到产品、从生产到流通的全程监管。对于分管部门不履行职责监管，造成危害的，将追究相关部门以及领导人的责任。

第二，是县级以上地方人民政府，负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。

第三，是县级以上卫生行政、农业行政、质量监督工商行政管理、食品药品监督管理、食品药品监督管理部门，应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权。

此外，还对媒体的监督等有了明确的规定，实行食品安全信息统一公布。以往在食品安全信息发布中，各家媒体关于食品安全的信息报道不尽相同，使原本就弄不清楚事实的老百姓更加迷茫。尤其是一些媒体为吸引公众眼球，或断章取义，或扑风捉影，发布一些不可靠的食品安全信息，制造信任危机。因此，统一公布食品安全信息是非常必要的。

我们相信，随着食品安全法的实施，实行食品安全的统一标准和统一管理，一定会让老百姓吃得更安全。