城市低保的财政投入机制及保障水平分析

黄　畅　屈蓁蓁

一、城市低保财政投入现状分析

(一)近年来我国政府城市低保财政投入情况

为了应对2008年的物价波动,全国范围内先后两次提高城乡低保标准和补助水平,初步形成了低保标准与补助水平的动态调整机制。同时,低保覆盖面也有所扩大,重点将因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力和生存条件恶劣的常年贫困人口纳入低保范围。2008年全年累计支出城市低保资金385.2亿元,比2007年增长40.2%。

(二)东坡区城市低保财政投入现状

1、财政投入增长机制

眉山市东坡区近年来也加大了对城市低保资金的财政投入。2004年为7697316元,2005年为10098776元,2006年13690482.16元,2007年23071318.93元,2008年40209649元。通过整理以上数据,我们可以清晰的看出近5年来眉山市东坡区城市低保的财政投入情况:城市低保资金投入额逐年增加,增长速度也逐年加快。这反映出政府各部门已经越来越意识到城市低保作为社会安定最后一张保护网的重要性,并采取了实际行动来加强城市低保制度的落实与完善。

2、财政分担机制和转移支付机制

过去在低保财政中承担主要责任的是市、区两级政府,省、中央财政只是对经济困难的城市予以拨款支持。这导致部分地方政府因财政困难而自行“缩减保障面,压低保障线”。而现在中央的财政投入大大增加,特别是对西部欠发达地区,财政投入普遍达到了60%以上。眉山市东坡区实行8∶1∶1的低保财政分担制度,中央补助占80%,省、市各占10%。中央、省、市三级形成了一种梯次转移支付的工作架构,即中央财政要向省级财政转移部分财力,省级财政也要向市县级转移部分财力以解决地方实施相关社会救助时财力不足的问题。这样的比例配置减轻了地区政府的财政压力,覆盖面和保障水平都更有保证。

二、城市低保财政投入机制问题分析

(一)低保金分配不够公平

眉山市东坡区的城市低保城市部分以三个街道办事处为单位进行统计,而其余23个乡镇自为单位进行统计。截止08年第三季度,三个街道办事处所辖地区共有低保人数17223人,月支出保金1853847元。而23个乡镇共有低保人数7096人,月支出保金808548元。

由这组数据可以看出,3个街道统计点所统计的城市居民低保人数远远多于其余23个统计点所管辖的乡镇居民低保人数。城市与乡镇的消费结构有所不同,城市居民任何生活用品都得购买,而乡镇居民所需消费的机会并不多,导致城市居民生活对保障金的要求明显高于乡镇居民。

(二)各级政府并未严格按照规定比例负担财政责任

2006、2007年两年,东坡区在城市居民低保制度方面的财政投入均为100万元,2008年为300万元;而眉山市政府2006年在这方面的财政投入为150万元,2007年为240万元,2008年为500万元。显然市、区两级政府并未按照严格的比例关系来负担低保费用。这主要是由于,按照眉山市人民政府《研究城市规划建设及征地拆迁安置补偿等工作的会议纪要》的规定,市政府只负责因市政建设需要征集土地而失地的居民的低保费用支付。这样的规定导致该地区低保统筹层次过低,区级政府财政压力过大,不利于低保金的准时足额发放以及保障水平的提高。

(三)低保金预算制度不合理

虽然财政拨款占每年筹资总额的比例已达95%以上,但该区低保财政近五年来仍有三年都面临支大于收的状况, 06与07两年收支负差很大,而有盈余的两年盈余额都非常少。这在很大程度上是由于目前缺少一种科学合理的预算方法来确定低保资金需求量。中央财政拨款是分季度发放,由地方政府估算出所需资金,再上报中央,中央经审定再拨款。这种方法虽然有利于数据的有效统计,但具有一定的滞后性,通常年底的实际入保人数要多于之前的统计人数,这样一来,就使得各级间财政转移支付与实际需求不一致,地方财政压力会相应增大。

三、就城市低保财政投入机制中的不足提出建议

(一)完善财政分级负担机制

制定分担比例,严格按比例进行财政投入。应该建立中央、省、市、区四级对低保资金的投入体制,依据我国的区域划分、地区经济发展和财政收入情况制定具体的指导性资金分担比例,尤其应明确中央和省两级财政的筹资义务。这样有利于明确各级政府的责任,更好的筹集和调配最低保障资金。

(二)完善低保资金分配机制,注重公平原则

国家在制定低保资金分配机制时,应将城乡差异、各地经济发展状况纳入考虑范围,加大对西部地区及其他贫困地区的财政补助,尽量保证低保资金分配的公平性。

(三)完善转移支付机制,建立合理的低保预算制度

在县区级城市居民最低生活保障资金中,大部分是上级财政通过转移支付方式补助的,而预算制度的不精确与滞后性是导致地方财政入不敷出的重要原因之一。笔者设想建立这样一种低保预算制度,即以县区为单位,以全市上年实际城市贫困人口或收入低于人均收入20%的人口数占城市总人口的比例为专项转移支付的比例标准,根据市(县区)人均纯收人、资金配套、国内生产总值(GDP)水平等数据,在原有比例上进行相应增减,在原有已保人数的基础上进行相应调整,根据低保补差平均标准确定低保金的需求量。这样既能遵循区别对待的原则,参照各县区不同的经济发展水平来确定各自的低保资金需求量,又能使市(县区)低保标准随着经济的发展、生活水平的提高而进行相应调整,还能保证省级政府按市(县区)低保规模补助足够的低保资金,减轻市(县区)级政府的财政压力。

(四)拓宽筹资渠道,丰富低保资金来源

目前的低保保障金来源还很单一,没有形成稳定的保障机制。我们应建立以政府为主体、社会多方参与的多元化筹资机制,通过发展社会福利社团和慈善团体,鼓励国内外的社会捐赠,落实关于鼓励低保捐赠的优惠政策如公开表彰、税收优惠,以及提高福利彩票收入中用于低保资金的比例等方式来作为最低生活保障制度资金来源的补充。同时应增加低保捐赠资金使用的透明度,接受社会监督,吸引更多的团体和个人捐赠资金。

( 黄畅,1987年生,四川眉山人,四川大学公共管理学院08级在读研究生。研究方向:人力资源管理。屈臻臻,1986年生,四川眉山人,同济大学经济与管理学院09级在读研究生。研究方向:社会保障)