当前深化开放型经济体制改革的若干问题

裴长洪　彭　磊

为应对国际金融危机冲击,除了采取经济刺激措施外,还应通过深化改革寻求生机。当前,开放型经济领域应围绕加工贸易产品内销、解决贸易融资、跨境交易人民币结算、外汇储备管理多元化等四个重大问题继续推进体制和管理机制改革。

一、加工贸易产品出口转内销——内外贸一体化机遇

长期以来,我国对外贸易的两种主要方式,一般贸易和加工贸易在管理上一直采取内外分割,形成外销产品不对内的格局。面对危机压力,加工贸易企业被迫转型。但对于长期习惯于专注出口业务的加工贸易企业,并不熟悉国内市场,综合运用国内和国外两个市场、两类贸易方式的能力严重不足,加工贸易企业转型面临很大障碍。

第一,加工贸易企业转型面临来自企业自身的经营性障碍。加工贸易企业的优势在于按订单生产,专注于生产环节,导致多数加工贸易企业一面具有为国际品牌厂商生产符合国际标准产品的能力,但另一面品牌欠缺以及国内销售网络缺失成为横亘于加工贸易企业转内销过程中不可逾越障碍。从生产型企业向综合性经营型企业转变,创建品牌、获取销售渠道必然给加工贸易企业带来较大风险。另外,除了品牌、渠道缺失外,订单数量小、账款拖欠、营销费用繁多、知识产权侵害等均是摆在加工贸易企业转型内销面前的顾虑。由于国内采购商一般都是零售企业自行采购,订单数量比较小,而国外进口商多是批发商、地区代理商,采购数量大。因此,加工贸易企业内销单位产品稀释加工成本的能力减弱,造成利润下降。从交易方式看,出口较为简单,一般是来(看)样下单、货发(到)付款。而内销目前两种主要业态模式——百货商场和超级市场,前者一般采用“联营联销”经营方式,后者一般采用“赊账买卖”经营模式,两种经营模式共同特点即账期较长。当然,出口也存在账期拖延问题,但通过贸易融资安排得到较好解决。但对国内销售而言,贸易融资基本较为困难。因此,加工贸易企业面临两难困境是出口市场由于贸易融资缺乏而导致进口商缩减订单;而内销市场缺乏融资工具阻碍内销积极性。另外,两种内销经营模式导致加工贸易企业营销成本大幅增加。据相关测算,一般商场进场费、促销费、管理费等相关收费能够达到商品零售价的5—10%左右。

第二,加工贸易企业转型面临来自政府管理的政策性障碍。加工贸易企业内销申请程序的环节较多,要在商务、海关、税务、质检、知识产权、工商等多个部门之间来回转换。按照规定,2002年以前注册并承诺100%外销的企业,设备和料件免税进口,若产品转为内销,加工贸易企业面临补缴增值税和关税。此两项预计占销售价格的20—30%,无疑增加内销的资金压力。由于内外贸长期割裂,导致内外贸流程标准不一致。税务方面,加工贸易企业没有增值税发票;质检方面,国内外质检标准不一致导致外贸质检报告不被国内承认;知识产权方面,许多加工贸易企业贴牌生产,由于外销订单撤销,导致很多贴牌产品内销存在知识产权侵害嫌疑。另外,由于企业在国内没有注册商标,因此加工贸易企业转内销比较困难。

2009年3月19日,海关总署发布《关于加工贸易保税货物内销缓税利息征收及退还》公告,规定加工贸易保税货物内销征收缓税利息适用利息率调整为参照中国人民银行公布活期存款利率,一定程度上缓解加工贸易企业资金压力。但对于加工贸易企业内销问题,仅仅依赖局部政策松动无助于全局。必须适应内销特点,全局联动,多管齐下才能顺利实现内外贸一体化破局。

(一)建设加工贸易商品市场体系,搞活流通

改革开放以来,商品市场体系建设是搞活流通的重要经验,要利用原有的商品市场,鼓励加工贸易企业进入市场,同时还可以建设一批专门经营加工贸易产品的商品市场,以此为载体建立起物流和营销的新渠道、新的价值链关系。此外,以物流业产业调整与振兴规划实施为契机,积极引导国内有较大经营规模的流通企业进入加工贸易产品经营领域,鼓励集中采购,提升整体流通能力;鼓励中国百货业协会和中国超市联合会等行业组织通过发布集中采购信息,撮合零售企业联合采购;鼓励加工贸易供应企业与国内流通企业直接对接,改革国内交易方式,降低进场费等收费项目等。

(二)开拓内贸融资领域业务,创新业务方式

建议将加工贸易企业内销比照出口纳入国家各项贸易融资计划,鼓励各级政府支持设立外贸融资担保公司,专门对提供内销融资业务的金融机构提供担保。

(三)设立“加工贸易企业产品内销专项支持基金”

对加工贸易企业应分类指导,区别对待,对符合相关条件,在较短期内能够完成向一般企业转型的加工贸易企业倾斜,鼓励其创建品牌,或收购现有品牌,促进其由加工贸易形式向一般贸易形式转变,实现内外贸一体化。对于一般规模较小,以来样加工为主要业务的加工贸易企业,由于技术研发落后,转型较为困难。鼓励其与品牌厂商和渠道企业进行战略合作,前者可以继续代工业务,考虑国内贴牌,代工对象由国外厂商变成国内知名厂商;后者可以利用渠道企业在销售领域知名度与一定市场影响力,进行合作,生产产品。

(四)加工贸易企业管理制度配套调整

商务部门应简化内销申请程序,建议采取备案登记制度。海关部门应放宽加工贸易的内销管理,对联网监管企业和非联网监管A类以上加工贸易企业内销,推行保税货物内销“集中申报”制度。简化审价程序,规范加工贸易内销货物审查确定完税价格机制。在避免造成国内市场冲击基础上,尽量给予加工贸易企业较大的价格调控空间。鼓励从境内采购物料进行生产,对境内物料比重较大的应给予审价较大弹性空间。质检部门应根据加工贸易企业实际情况,承认其为出口而获得的质检报告国内适用性;知识产权部门应就确保加工贸易企业内销产品不侵害第三方权益,以及加强对加工贸易企业知识产权保护作出规定,双管齐下,确保内销加工贸易企业的健康发展。

二、贸易融资创新合作——外贸稳定增长利器

据相关统计,世界贸易中90%业务需要贸易融资支持。当前金融危机使西方银行体系陷入流动性困境,其纷纷提高进出口企业贷款利率,并增加许多附加贷款条件,全球贸易融资渠道缩窄,进出口企业普遍缺乏流动资金。尤其是作为全球贸易风向标的三大经济体——美日欧银行体系遭受重挫,使全球贸易在一定程度上陷入恶性循环,这种滚雪球效应已经波及各经济体。2008年11月,WTO估计全球贸易融资缺口250亿美元,2009年1月18日重新评估认为缺口可能高达1000亿。而更有甚者,世界银行驻联合国和世贸组织特别代表查理德·纽法默认为,全球贸易融资缺口已达到1000—3000亿美元。为应对日益严峻贸易融资问题,各国、各国际和区域组织积极开展行动。2009年4月2日,G20领导人峰会达成协议,未来两年将提供2000亿美元的贸易融资用于支持全球贸易。

长期以来,我国对外贸易尤其依赖贸易融资。2008年上半年以前,中国外债余额3300多亿美元中约60%是短期外债,实际是境外进口商向我国出口企业提供的“预付款”形式的贸易融资。2008年下半年特别是11月以后,许多外贸企业感到订单数量急剧下降,原因并不是因为海外市场不需要我国产品,而是由于进口商得不到银行开出的信用证,无法获得贸易融资。为了解决矛盾突出的贸易融资问题,我国相继采取了一系列重要举措:对外方面,与世界银行国际金融公司达成协议购买其私募债券用于贸易融资,该公司计划为贸易融资中提供资金的银行(保兑行)提供担保;宣布加入泛美开发银行,在贸易融资便利项目上进行合作。中国企业向泛美地区出口商品时,其企业可以通过卖方信贷支付我国企业货款;2008年11月以来,我国央行与6个国家和地区的货币管理机构签署总额共计6500亿人民币的双边货币互换协议,用于支持双边贸易融资。对内方面,中国外汇管理局3月27日表示,虽然仍希望扩大境外融资,但将2009年度金融机构短期外债指标提高到比2008年数量增12%。当前,增加贸易融资有两个突出问题需要解决:

第一,拓展融资渠道,增强银行融资意愿最为重要。应进一步强调进出口银行等政策性银行作用,加大政府对出口信贷支持力度,鼓励商业银行开展人民币买方信贷业务;进一步发挥出口信用保险公司在贸易融资环节的作用,扩大保单融资规模。进一步创新贸易融资方式,鼓励商业银行推出出口退税质押融资、出口信用保险项下短期融资、商业票据保贴业务、保理业务、福费廷业务、出口押汇等融资方式;进一步丰富贸易融资主体,鼓励民间资本成立融资担保机构,政府可视情况给予财政再担保或贴息补贴;进一步推动出口信用保险体制改革,推动出口信用保险市场化改革,允许商业保险公司开展相应业务。鼓励出口企业在向银行融资过程中,整合上下游关联企业推行交叉联保。

第二,完善融资环境,降低融资成本最为关键。进一步完善鼓励银行加大对中小企业信贷支持的考核评价体系;进一步放宽贸易融资的外汇管理,推动银行贸易融资项下对外担保业务,放宽银行短期外债指标管理;进一步研究出台对境外进口商直接贷款融资的可行性;进一步深化与国际机构和组织全球贸易融资合作,推动全球贸易融资制度的便利化,提升我国在全球贸易融资体系中的决策权和争取有利的贸易融资条件。

三、跨境贸易人民币结算试点——人民币国际化破冰

货币国际化必须满足具备计价功能和价值储藏功能,计价功能包括贸易交易结算功能和各类金融交易结算。因此,人民币国际化必然经历人民币贸易结算,人民币金融交易结算、人民币国际储备货币三个阶段。2008年4月8日,国务院批准在上海、广州、深圳、珠海、东莞开展跨境贸易人民币结算试点工作,标志着人民币国际化破冰。2008年11月以来,中央银行一系列货币互换协议,不仅是基于短期救助、稳定外汇市场,更多的是基于便利双边贸易结算考虑。一系列货币互换协议签订,为人民币跨境结算提供了资金基础。反过来,人民币结算也为货币互换协议搭建融通贸易平台,以实现货币互换所设定的预期目标。2009年3月25日,国务院常务会议原则通过关于推进上海加快建设国际金融中心的意见,2020年将上海基本建成与我国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心。人民币用于跨境贸易结算,有利于进一步完善人民币汇率形成机制,而随着人民币结算范围和规模不断扩大,上海将逐步成长为人民币清算中心,金融功能将进一步完备,有助于推动上海国际金融中心建设。

(一)当前人民币结算试点需要注意两个问题

第一,试点对象选择(包括试点银行、试点企业、试点国别和地区)应按照代表性、全面性、特殊性兼顾原则进行选择。试点银行既要包括全国性和地方性商业银行,也要包括外资银行和与贸易密切相关的政策性银行;试点国家和地区应由与中国贸易关系比较密切且地理上又接近的国家和地区为主,例如东盟国家、港澳台地区等。当然也可以选取一两个地理上和贸易关系上有一定距离的国家试点;试点企业既要包括大型进出口企业集团,也要包含具有代表性专业中小进出口企业和有进出口经营权的生产企业。

第二,实施跨境贸易人民币结算之后,进口商通过付款行开具人民币信用证,由议付行承兑后通知进口商。付款行、议付行等金融机构需开设人民币账户用以人民币结算,成熟的海外代理行或清算行网络是业务开展与推广的关键,因此应尽快与境外银行商议清算帐户协议安排和账户开立事宜,以及内部系统改造,建立业务操作与管理制度等。由于用本币进行贸易结算,我国本地银行金融机构有较大优势,因此跨境交易人民币结算推行应与我国银行业国际化推进相结合。对于有实力的中资银行,鼓励其作为主要清算银行,代替当地央行成为人民币做市商。当地银行通过与中资银行建立联系获取人民币,企业再从本地银行借入人民币支付从中国的进口贸易。

随着跨境贸易人民币结算的开展,将产生两大问题。一是境外机构获得人民币来源途径问题。如果要求人民币实时结清,则不存在人民币输出问题,仅充当交易媒介。如果允许境外机构保留人民币,则会涉及人民币输出问题,人民币离岸市场建设不可避免。贸易逆差和资本项目逆差是对外输出本币的主要途径,前者依赖于强大的内部需求,尤其是消费需求,后者需放松资本项目流动管制,这两点短期内显然难以达到。二是持有人民币必须满足持有人保值增值投资途径问题。我国金融自由化及开放度较低,资本项目尚未实现可兑换,缺乏支持交易活跃的金融工具。如果允许人民币流回购买我国的政府债券、公司债券、股票等,涉及资本账户开放问题,就要考虑允许通过合格境外投资者的方式建立人民币帐户代为投资等方式。

(二)尽快制定配套改革措施

第一,完善人民币跨境贸易结算的支付清算机制,建立覆盖面广、效率高的人民币跨境支付清算体系。随着试点展开,境外人民币头寸短缺及贸易融资活动需求不断增长,上海作为人民币国际结算中心,香港作为人民币离岸交易中心的各项设施、制度建设应尽快推进。

第二,跨境贸易人民币结算所形成外国机构和个人持有人民币,对我国构成债权。随着人民币结算范围扩大,境外人民币债权将越来越多,反过来要求提供人民币投资、避险的工具。因此,对资本账户开放步骤和程序问题,以及境外人民币回流境内用于直接投资的待遇问题应作出原则性规定。

第三,人民币结算方式使以进出口核销制度为核心的外汇管理体制出现操作性紊乱,会产生诸如界定资金是否来自境外、与进出口核销密切相关的出口退税、以及国际收支统计申报等问题。必须改革外汇管理体制,设计合理的人民币计价贸易核销制度以及在此基础上完善出口退税相应程序。

第四,随着人民币海外债权的规模不断扩大,作为货币政策的调控核心——货币供应量目标应做相应调整,并由此产生对影响货币政策权重因素的重新审视,利率市场化改革将提到议事日程。另外,如果海外人民币债权规模达到一定程度,人民币离岸金融市场对人民币汇率形成的参照系作用不可忽视。

第五,应严格区分居民和非居民,设立人民币外汇账户,将人民币外汇纳入国际收支和外债统计监测体系进行有效监管。

四、外汇储备管理多元化——外汇储备管理体制变革起点

传统国际金融理论认为,外汇储备的重要功能涵盖用于包括贸易支付在内的对外债务支付、稳定外汇市场、防范国际收支风险。合理外汇储备规模即能够满足上述三大功能的储备数量。一些学者对我国外汇储备合理规模的测算结果是,我国“适度外汇储备规模”应在1万亿美元左右。这一测算的理论依据的科学性当然大有疑问,但大量持有美元资产所导致的损失不得不引起我们的关注。一是由于我国特定外汇管理体制——贸易结售汇制度要求中央银行不断向经济体系注入基础货币,形成大量外汇占款。而为了维持汇率稳定,央行又不得不进行反向公开市场操作。二是外汇储备又通过购买美国国债和机构债等美元资产形式返回美国。美元长期贬值趋势使这些资产一方面面临着市值缩水的尴尬境地;另一方面这些低收益的美元债券又转化为贷款通过各种渠道流回中国以获取更高收益。这种持有美元外汇储备静态损失和动态损失均昭示着我国外汇储备管理体制应大刀阔斧改革。

中国作为美国国债最大持有者,实际上成为美国国债“托市者”。但如果中国在债券市场进行减持美国国债的操作,必然引发市场恐慌,导致美国国债价值下跌。也就是说,中国为降低潜在风险而抛售美国国债的行为,不仅不能起到保值目的,反而会使持有的存量美国国债价值大幅缩水。奥巴马政府白宫经济顾问萨默斯提出“金融恐怖平衡模型”来阐释了中美之间相互依存关系,即中国用巨额外汇储备为美国巨额贸易、财政赤字进行低成本融资的同时,严重依赖美国市场需求以维持经济高速运转,两者之间达成经济运行平衡,而任何一方试图打破这种平衡的努力都将使双方两败俱伤。再比如,美国尝试降低进口,减少贸易赤字的努力,将使中国等高储备国家面临出口下降,经济下滑的风险。当前全球经济危机下,美国市场需求疲软对包括中国在内新兴市场国家的冲击事实进一步验证这种平衡机制在一定程度上发生作用。也就是说,如果美元国际储备货币地位没有发生改变,中国经济结构调整尚未完成,中国持有美国国债的压力就不会消失。为盘活外汇储备,从长期来看,国家在遵循安全性、流动性和收益性原则基础上对当前外汇管理体制进行深度变革,实施多元化战略。多元化战略包括多元主体、多元目标、多元层次的制度设计。

(一)应鼓励外汇持有主体的多元化

按照外汇储备功能的多样性,可以将外汇储备分为基础性外汇储备、战略性外汇储备、以及收益性外汇储备三个层次,各个层次均对应不同目标。基础性外汇储备,即国家用于防范国际收支风险、维持汇率稳定的外汇储备部分,应由央行国家外汇管理部门集中管理;战略性外汇储备,即国家用于对支持中长期发展资源需求和产业技术升级需要,为海外战略资源投资提供融资,支持重点领域、重点行业、重点企业进行海外市场拓展、技术升级、资源收购的外汇储备部分,应由主权基金性质的中国投资公司,国家开放银行、进出口银行等政策性银行保险机构、部分地方政府、战略性重点国有企业、大型民营企业等主体构成;收益性外汇储备,即满足一般经济主体寻求海外投资收益驱动而需要的外汇储备部分。当前,我国在基础性外汇储备和战略性外汇储备方面均已启动,并且管理制度正不断完善。收益性外汇储备,通俗来说即“藏汇于民”,而这与我国1994年汇改以来形成外汇管理体制背道而驰,因此决策者迟迟未能够作出全局性政策体系设计。

(二)改革外汇管理制度

当前我国外汇管理体制主要由结售汇制度、外汇账户管理制度、外汇指定银行制度构成。三项制度环环相扣,使中央银行能够遵循我国经济发展整体需要,有步骤、循序渐进推进人民币汇率形成市场化进程,这一制度设计在一定时期为维护人民币汇率稳定起到积极缓冲阀作用。但再完美的制度也有负面效应,表现为当前我国外汇储备流动性、安全性有余,而收益性不足。因此,未来一段时间我国外汇管理体制应以外汇储备管理制度变革为突破,寻求制度的自身完善。按照上述对外汇储备层次的分析,对于结售汇制度可以考虑降低强制结售汇比例,比例内的外汇可由央行发行基础货币购买用作基础性外汇储备。这一部分主要是确定能够满足应对对外债务支付等涉及国际收支风险、稳定汇率的合理外汇储备规模。对于战略性外汇储备部分,尽量割裂与货币发行之间的联系,允许中国投资公司、政策性银行保险机构、地方政府、战略性国有企业等参与外汇市场交易,直接购汇。如果国家需要超额外汇储备,则允许相应机构通过发行人民币债券方式向外汇市场购买。对于收益性外汇储备,即强制结售汇比例之外的部分,允许外汇指定银行代客在外汇市场进行交易,并在对外进行支付情况下,允许通过外汇指定银行在外汇市场进行买卖,银行应对交易真实性、合规性进行审查,并向外管局进行备案。

(三)减少美元资产比重,主要应通过增量减持来调节

当前,一方面利用强大的外汇储备存量来支持人民币国际化是其最主要用途,加快香港人民币离岸市场建设。另一方面,增量减持的出路,除了增加黄金和战略物资储备外,应尽可能与主要贸易伙伴多进行以我方输出美元形式的货币互换合作安排,并换取以人民币结算为输出条件。因此,以建设上海国际金融中心为契机,考虑尽快建立我国离岸美元市场,利用新增外汇储备增加对国外借款者的美元贷款,盘活美元资产,也是一条可行之策。

(裴长洪,中国社科院财贸所所长、研究员。彭磊,中国社科院财贸所产业流通室副主任、副研究员)