四万亿投资计划的就业效应评估及建议

张　帅　张本波

一、我国投资的就业效应

评估投资对就业的拉动作用,最常用的指标是投资的就业拉动系数,即“新增单位投资创造的就业岗位”。由于统计口径的变化,2003年之后统计局不再发布按行业分的就业人员数,而只统计按行业分的城镇单位就业人数。为此,我们通过计算城镇单位就业和城镇固定资产投资的关系,来估算我国投资的就业效应。

(一)近年来我国新增投资的就业拉动作用趋于下降

投资是拉动就业增长的重要因素,近年来我国投资保持了快速增长,有效促进了就业增长。但从单位投资创造的就业岗位来看,投资的就业拉动作用有所下降。2005年每亿元城镇新增固定资产投资可增加67.5个城镇单位就业岗位,到2007年下降到46.2人,3年平均为56.21人。如果按照2003年的统计数据,城镇单位就业占我国从业人员比重的14.7%,那么,每亿元新增固定资产投资约增加就业岗位382人(见表1)。

(二)建筑业和现代服务业投资的就业拉动效应显著

投资领域不同,其就业拉动效应存在显著差异。建筑业是典型的投资拉动型就业,长期以来,我国建筑业就业规模一直保持快速增长态势。最近3年建筑业每亿元新增固定资产投资可以增加1550个就业岗位。其次,在现阶段,现代服务业投资也会创造较多的就业岗位,其中,金融服务业、租赁和商务服务业每亿元投资也可增加1000左右的就业岗位。同时,公共服务业投资对于拉动就业也有显著的作用,如卫生、社会保障和社会服务领域的新增投资,可增加300个以上的就业岗位(见表1)。

二、我国4万亿投资计划的就业效果测算

创造就业岗位4万亿投资计划的主要任务之一。投资的就业效应,可以分为阶段性效应和长期性效应。阶段性效应是指投资项目建设期间创造的就业岗位,一般随着项目建设的完成而消失,又称为项目性就业。长期性效应是投资项目建成后创造的就业岗位,也称为生产性就业或运营性就业。

以下我们分别测算4万亿投资就业的长期性效应(运营性就业)和阶段性效应(项目性就业)。

(一)长期性就业:约560万人

由于不同行业投资之间存在较大差别,因而在判断投资计划的就业拉动作用时,需要根据资金投向做具体分析。

第一,确定投资领域。根据发改委对4万亿投资计划重点投向和资金的测算,投资项目建成后的行业主要包括:房地产业;交通运输业;电力、水、天然气的生产和供应业;公共服务业;水利、环境和公共设施管理业;制造业等;另外,灾后重建投资则是以基础设施建设为主,并覆盖多个领域(详见表2)。

第二,推算新增城镇单位就业数。按照2007年的统计,以上6个行业每亿元新增投资对应的新增城镇单位就业分别为8.64人、1.41人、15.8人、306.59人、14.71人、52.53人。而灾后重建投资的就业拉动系数我们取全国平均水平56.21人。据此,可测算出新增城镇单位就业规模为152万人(详见表2)。

第三,推算新增运营性就业岗位。根据2003年城镇单位就业人数占各行业就业人数的比重(见表1中第6列),推算4万亿投资拉动的运营性就业岗位。2003年,城镇单位就业占全国就业人员的比重为14.7%,其中,建筑业中城镇单位就业人员比重较低,仅为21.4%;制造业为35.9%,交通运输和仓储邮政业为30.5%;房地产、公共服务等行业几乎全部为城镇单位就业。据此,我们推算4万亿投资项目建成后可创造就业岗位约为560万人(见表2)。

(二)阶段性就业:4860万人

项目实施过程中的就业岗位,主要集中在建筑工程领域,包括房地产开发、农村民生工程和基础设施建设、铁路共公路等基础设施建设和电网改造、灾后恢复重建等。据统计,在房地产开发中,建筑工程投资约占总投资的40—60%;基础设施建设中建筑工程投资约占30%;灾后恢复重建投资中建筑投资约占20%。据此,我们推算,4万亿投资中新增建筑工程投资约为9610亿。

我们采用建筑业投资的就业拉动系数,即每亿元新增投资相应增加城镇单位就业1063人,那么总共可增加城镇单位就业1021万人。同时,在建筑业从业人员中,城镇单位就业比重约为22%,因此,只考虑建筑工程投资,4万亿投资带动的建筑工程类项目性就业约为4860万人(见表3)。

另外,公共服务业领域、节能减排和生态工程、以及自主创新和结构调整领域的投资,也会创造相应的阶段性就业机会,但不同类型项目之间存在较大差异,新增就业岗位规模难以具体测算。因此,4万亿投资项目建设过程中,创造的阶段性就业岗位不低于5000万个。

(三)影响投资就业拉动效用判断的因素

根据以上分析,4万亿投资可直接创造就业岗位5600万左右。其中,在项目建设过程中可创造直接就业岗位5000万左右;项目建成后可直接增加就业岗位560万左右。但由于缺乏常规性就业评估机制和就业统计体系,对于投资就业拉动作用的判断,还须统筹考虑以下不确定因素的影响,并通过对具体投资项目的调研进一步加以修正。

第一,应考虑到统计数据的局限性。一方面,我们对各行业投资就业拉动作用的测算是建立在历史数据基础上;另一方面,由于统计数据缺失,只能通过城镇单位就业推算各行业就业数据,因而,得出的结论存在一定的不确定性,需要通过对当前投资项目的实际调研进行修正。如城镇单位就业比重近年来呈缓慢上升趋势,2003年的14.7%上升到2007年的15.7%,因而通过2003年城镇单位就业比重测算新增就业岗位可能会产生一定的高估。

第二,应进一步考虑投资对就业的间接效应。我们主要测算了4万亿投资的直接就业岗位,在实际评估中,还应兼顾其间接效应,即投资项目带动上下产业及相关产业的发展而创造的就业岗位。对间接效应的测算,需要根据具体项目的产业关联性作出判断。如房地产、基础设施等行业的产业链条较长,产业关联性也相对较高,虽然其直接就业拉动效应不高,但其带动的间接就业岗位相对较多。

第三,还应进一步考虑投资对就业的减损效应。投资并不一定必然带来新的就业岗位,在有的情况下还会导致就业岗位减少。主要存在两种情况:一是技术排挤效应,如技术改造、结构调整的新增投资,提高了企业自身的劳动生产率,却可能导致就业需求减少;二是竞争排挤效应,新增投资的进入,导致同业企业关闭破产,从而产生新的失业。同时,政府投资尤其应考虑对社会资本的挤出效应。如政府投资计划带来大量阶段性建筑业就业岗位,但与此同时,其他建设工程类项目可能会相应减少,从而导致就业岗位出现此消彼长现象。

三、发挥政府投资就业拉动作用的建议

(一)建立并完善政府投资就业评估机制

第一,将就业评估纳入政府投资决策程序。建立就业效果评估机制,决策者可以就项目投资对就业的影响作出准确的判断,从而对可能产生的后果进行干预。将就业效果评估作为政府投资项目审批的要件,并不是对项目本身提出就业岗位要求,其主要目的一是为决策者提供就业变动信息,二是对项目可能产生的就业损失提出应对措施。

第二,完善就业和失业统计体系。就业是经济运行最为敏感的指标,但现行的就业和失业统计体系却难以发挥其应有的作用。由于统计数据所限,我们对投资就业效果的判断存在较大的不确定性,无疑会影响到对投资就业效果、乃至对经济形势的判断。因而急需完善我国当前的就业统计体系,尽快实现对就业和失业数据的月度发布。

(二)引导社会投资跟进以加强就业效应的可持续性

4万亿投资的重点领域,如基础设施、廉租房建设和棚户区改造等,提供了大量的阶段性就业岗位。在项目建成后,这些就业人员能否顺利实现岗位转移和承接,取决于社会资本是否能够进一步跟进,从而推动中国经济的持续稳定增长。为此,需要进一步发挥政府投资的引导作用,大力扶持民营企业和中小企业发展。

第一,加大政策支持力度,改善中小企业经营环境。进一步完善社会保障体系,给予中小企业一定的社会保险补贴,降低中小企业成本;出台税收减免政策,进一步降低中小企业税负;制定中小企业参与政府采购政策,加大中小企业在政府经济刺激方案中的受益程度。

第二,降低社会投资准入门槛,进一步拓展民营企业发展空间。逐步打破石油、石化、电讯、交通、基础设施等领域的垄断经营,进一步放宽民营资本进入新兴服务领域和社会领域的限制,为民营企业创造更多的机会,从而创造更多的就业机会。

第三,促进金融机构创新,为民营企业和中小企业提供完善的金融服务。在目前的金融体系下,依靠大型国有银行很难解决中小企业的融资难问题。因而需要进行金融机构创新,降低金融行业的准入门槛,逐步推动各类民营小型金融机构的发展,如民营的以社区为基础的信贷机构等。尽快推广风险投资基金和私募股权基金,加快出台“合伙企业法实施细则”,完善民间股权融资的法律环境。

(三)进一步加大服务业投资力度

服务业发展具有广阔的就业增长空间,其中生产性服务业、公共服务领域的投资,都具有显著的就业拉动作用。

第一,推动生产性服务业发展。我国工业的快速发展,为生产性服务的发展提供了广阔的空间,而生产性服务业投资同时具有较强的就业拉动效应,如金融服务业、租赁和商务服务业的发展,会提供大量的、不同层次的就业机会。目前我国生产性服务业发展水平较低,一个重要原因就是业务外包发展缓慢,应尽快完善社会诚信体系等相关制度建设,促进生产性服务业发展。

第二,增加公共服务投入。对公共服务业领域的投资,不仅可以改善民生,而且就业拉动效果也同样显著,尤其是教育、卫生和社会保障领域的投资,往往会直接带来就业岗位的增加。在加强政府对基本公共服务直接投资基础上,进一步降低投资门槛,引导社会资本进入社会领域,形成多元化的投资格局。

(作者单位:中国人民大学环境学院、国家发展改革委社会所)